II SA/Bk 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H.D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, nakazania wykonania określonych czynności oraz obowiązku przedłożenia projektu zamiennego - oddala skargę.- Postępowanie administracyjne, którego prawidłowość zakwestionowała skargą H.D. dotyczy budynku gospodarczego murowanego (obory), realizowanego na działce należącej do J.P., oznaczonej nr geodezyjnym [...]/1, a położonej we wsi J.P. [...], gm. S. Aktualnie jest to już piąty etap postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy w związku z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę przedmiotowej obory. Od początku budowy skarżąca kwestionowała zgodność z prawem prowadzonego postępowania, co skutkowało uchylaniem decyzji I-instancyjnych, a w końcu uchyleniem także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (wyrok z [...].08.2005 r., w sprawie [...]) decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].01.2005r. (Nr [...]) i poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.M. z dnia [...].08.2004r. (Nr [...]), nakładających na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności zmierzających do doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem. Wyrok sądu administracyjnego w B. został utrzymany przez NSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...].11.2006 r., w sprawie [...] oddalił skargę kasacyjną. W tej sytuacji sprawa powróciła do ponownego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Postanowieniem z dnia [...].08.2007 r., PINB w W.M. wstrzymał po raz czwarty w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego roboty budowlane polegające na budowie przez J.P. obory w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego. Niniejsze postanowienie zaskarżone przez H.D., postanowieniem z dnia [...].10.2007r., P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostało utrzymane w mocy. Konsekwencją powyższego było z kolei wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w W.M. decyzji z dnia [...].10.2007 r., (nr [...]), którą to decyzją organ, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał J.P. w terminie do dnia [...].07.2008r.: 1. rozebranie zbiornika na gnojówkę zlokalizowanego wewnątrz budynku od strony drogi powiatowej i granicy działki, 2. dostosowanie części obory na długości 5,5 m od strony drogi powiatowej na cele nieinwentarskie (paszarnie, pomieszczenia socjalne) zachowując odległość 15,0 m od studni kopanej znajdującej się na działce sąsiedniej, 3. opracowanie i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W.M. projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz wnioski i rozwiązania wynikające z ekspertyzy przedłożonej przez inwestora w dniu [...].03.2005r., Ponadto w projekcie zamiennym nakazano uwzględnić elementy dotychczas nie wykonane, a niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności nakazano dokonać pogłębionej analizy sposobu odprowadzenia wody opadowej i śniegu z dachu przedmiotowego budynku i przedstawienie rozwiązania zapewniającego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymienione w pkt. 1 i 2 roboty budowlane organ nakazał prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Z treścią niniejszej decyzji nie zgodziła się H.D., która w dniu [...].11.2007 r., złożyła odwołanie do organu II instancji, kwestionując usytuowanie budynku w stosunku do granic jej działki oraz treść zawartą w punkcie 3 niniejszej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że obora J.P. usytuowana jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z jej działką, co jest niezgodne zarówno z § 12 ust. 6 obowiązującego uprzednio Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie odpowiada treści § 12 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 r. (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nadzoru budowlanego zmierzył bowiem odległość obory od najbliższego budynku odwołującej się, nie zaś od granicy jej działki. Tymczasem odległość obory od granicy z jej działką jest zbyt mała i nie odpowiada przytoczonym przepisom prawa. H.D. zarzuciła także, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję nie uwzględnił ewentualności zmiany pokrycia dachowego z dwuspadowego na jednospadowy. Istniejący dach dwuspadowy sprawia, że woda opadowa jak i śnieg w porze zimowej spadają na budynki i posesję skarżącej, zaproponowane zaś zabezpieczenia odpływów wody już aktualnie pokazują, że nie spełniają swojego zadania, w przyszłości zaś tym bardziej nie zabezpieczą jej budynków przed opadającymi wodami i śniegiem ze strony inwestora. Odwołująca podkreśliła też, że punkt 3 decyzji PINB w W.M. jest niezgodny z prawem, bowiem jest zbyt ogólnikowy. Stwierdziła, że "w tym punkcie decyzji powinny być zawarte rzeczowe, jasne i precyzyjnie określone wymagania, które mają się znaleźć w projekcie budowlanym zamiennym. Brak jest ukierunkowania, na czym ma polegać pogłębiona analiza sposobu odprowadzenia wód opadowych i śniegu z dachu obory. Organ l instancji nie wskazał, jakie uzasadnione interesy osób trzecich ma uwzględniać zamienny projekt budowlany. Tak postawiona teza punktu trzeciego decyzji może spowodować nieuzasadnioną dowolność przyjętych rozwiązań i spowoduje dalsze przedłużenie postępowania administracyjnego". Wskutek wniesionego odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].12.2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż niniejsze postępowanie słusznie organ I instancji prowadził w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nie mają, zatem zastosowania przepisy o samowoli budowlanej, a do czynienia mamy z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, (które ostatecznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Starosty W. z dnia [...].02.2004r.). Słusznie organ pierwszoinstancyjny wszczął procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu II instancji prawidłowo zredagowany został punkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji, gdyż uwzględnia on istotne dla sprawy wytyczne w tym szczegółową analizę sposobu odprowadzenia wody opadowej i śniegu z dachu przedmiotowego budynku. Natomiast opracowywany projekt zamienny budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi musi zawierać rozwiązanie zapewniające poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływana obiektu. PWINB w B. wyjaśnił też, że organy nadzoru budowlanego podjęły stosowne działania zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego budynku (obory), do stanu zgodnego z prawem. Nałożone zaś obowiązki uwzględniają zabudowę działek sąsiedzkich. Odnośnie zastrzeżeń co do prawidłowego pomiaru odległości usytuowania obory w stosunku do granicy działki skarżącej, organ wskazał, że kwestie dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy posesjami J.P. a skarżącej, nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Od niniejszej decyzji skargę do tutejszego sądu administracyjnego złożyła H.D., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 pkt: 1a-d, 2b, 8 i 9 oraz art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dn.07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.M., a także uwzględnienie zarzutów, zawartych w skardze i nakazanie J.P. opracowanie i przedłożenie projektu zamiennego budowlanego budynku inwentarskiego wraz z obiektami towarzyszącymi, z poszanowaniem przepisów techniczno-budowlanych oraz wykonanie wszystkich wskazówek, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie [...]. Ponadto wniosła o nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności, nakazanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (do czego sąd odniósł się postanowieniem z dnia [...].03.2008r.) i zasądzenie poniesionych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi autorka w zasadzie powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, rozbudowując je i wskazując na brak rzetelności i bezstronności organów nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu, a z drugiej strony na bezkarność i samowolę inwestora, który w rzeczywistości od dawna użytkuje oborę bez pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa, a tylko sprzeczność skarżonej decyzji z prawem może być przesłanką uchylenia decyzji przez sąd (vide: zakres kognicji sądu administracyjnego określony art. 1 par. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz wynikające z art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawy uwzględnienia skargi). Przede wszystkim należy podzielić stanowisko organu w kwestii oceny działań inwestora J.P. Fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w oparciu o decyzję z dnia [...].12.2000r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obory wraz z obiektami towarzyszącymi i budową szamba na nieczystości ze zlewni mleka, nie pozwalał przypisać inwestorowi samowoli sankcjonowanej art. 48 prawa budowlanego. Realizacja robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, sankcjonowana jest procedurą legalizacyjną ujętą w art., 50 – 51 prawa budowlanego. co wynika z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, nakazującego wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, oraz z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, nakazującego wydanie przed upływem 2 miesięcy od wstrzymania robót budowlanych , decyzji rozstrzygającej o dalszych losach inwestycji. Przepis art. 51 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że w decyzji rozstrzygającej o dalszych losach inwestycji, organ nadzoru budowlanego: 1.nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Obowiązki ujęte w poszczególnych punktach ustępu 1 – go art. 51 prawa budowlanego, możliwe do nałożenia na inwestora, zostały wymienione alternatywnie, co oznacza, że zastosowanie każdego z punktów przypisane jest odrębnemu stanowi faktycznemu, wynikającemu z ustaleń organu, przy czym przypadek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jest kwalifikowaną formą naruszenia norm prawa budowlanego, dla którego to przypadku określone zostały odrębnie w punkcie 3 obowiązkowe i fakultatywne czynności naprawcze. Z przepisu art. 51 ust. 1 punkt 3 wynika, że sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w takim przypadku obowiązkowe, natomiast nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych może wynikać z okoliczności faktycznych, uzasadniających – poza przedstawieniem dokumentacji projektowej zamiennej - również potrzebę wykonania określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu przepis art. 51 ust. 1 punkt 3 prawa budowlanego został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany. Organ nadzoru budowlanego wskazał bowiem, z powołaniem się na określone normy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, potrzebę wydania w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce części spornego obiektu budowlanego w postaci wewnętrznego zbiornika na gnojówkę, zlokalizowanego w nieprzepisowej odległości od studni kopanej na działce sąsiedniej oraz potrzebę dostosowania- z tej samej przyczyny – części spornej obory do przeznaczenia nieinwentarskiego. Obowiązek zaś sporządzenia dokumentacji projektowej zamiennej jest – w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego – oczywisty. Zdaniem sądu zawarte w zobowiązaniu do przedstawienia dokumentacji projektowej zamiennej zalecenia zaprojektowania rozwiązań niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym również w aspekcie zapewnienia właściwego sposobu odprowadzania wód opadowych i śniegu z dachu realizowanego budynku, na tym etapie postępowania zabezpiecza w sposób należyty interes prawny skarżącej. Dokumentacja projektowa zamienna będzie musiała uwzględnić roboty budowlane już wykonane oraz niewykonane a konieczne do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi. Każdorazowo zakres i treść projektu budowlanego, w tym zamiennego, powinien być dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (vide: art. 34 ust. 2 prawa budowlanego, do którego odsyła art. 51 ust. 1 pkt 3 w zastrzeżeniu "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian"). Przy ocenie zakresu koniecznych do wykonania robót zabezpieczających przed spływem wód opadowych z obory na działkę sąsiedzką, projektant będzie musiał, zatem rozważyć wpływ podwyższenia spornej obory na otoczenie. Nie można też zapominać, że projektanta obowiązuje w pełnej rozciągłości również art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, nakładający obowiązek projektowania w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, przy jednoczesnym zapewnieniu między innymi, poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymogi ustawowe, jakie prawo budowlane nakłada na proces projektowania w połączeniu z zaleceniem organu nadzoru budowlanego zwrócenia szczególnej uwagi na właściwe określenie sposobu odprowadzania wód opadowych i śniegu z dachu spornego budynku, zabezpieczające nieruchomość skarżącej przed zalewaniem oraz w powiązaniu z faktem, że tylko zgodne z regułami sztuki budowlanej i warunkami technicznymi rozwiązania projektowe będą mogły stanowić podstawę udzielenia pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych, nie pozwalają na podważenie legalności punktu 3 – go skarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego niewłaściwych ustaleń organu, co do rzeczywistej odległości spornej obory od granicy działki skarżącej, Sąd stwierdza, że zakres istotnych odstępstw J.P. od warunków udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę obory, został przesądzony ostatecznym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2007r. utrzymującym w mocy ostatnie postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...].08.2007r. o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę oraz z powodu prowadzenia budowy w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego. Legalności powyższego postanowienia skarżąca nie kwestionowała oddzielną skargą, mimo, że podlegało ono samodzielnej skardze sądowoadministracyjnej. W postanowieniu z dnia [...].08.2007r. organ I instancji podtrzymał wcześniejsze ustalenia w zakresie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę jakich dopuścił się inwestor J.P. stwierdzając, że odstępstwa te dotyczyły zmiany wymiarów budynku z 40m x11m do 32,8 x 11,8 m, podwyższenia obory z 2,45 m. do 4,5 m. oraz wykonania stropu żelbetowego w budynku, nieprzewidzianego projektem pierwotnym. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził w sprawie odstępstwa inwestora od przewidzianego pierwotnym projektem budowlanym usytuowania obory w odległości 1,5 metra od granicy z nieruchomością skarżącej. Organ podał, że brak odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w zakresie lokalizacji budynku, a w konsekwencji i brak naruszenia sporną budową norm technicznych dotyczących usytuowania budynków w stosunku do granic sąsiednich. Podważanie prawidłowości ustaleń w zakresie rzeczywistej lokalizacji obory w stosunku do granicy z działką skarżącej (zdaniem strony skarżącej, w odległości mniejszej niż wymagane minimum 1,5 metra, przewidzianej pierwotnym projektem) pojawiło się po raz pierwszy na etapie odwołania od ostatniej decyzji merytorycznej organu I instancji wydanej dnia [...].10.2007r. Przeprowadzane wielokrotnie w czasie trwającego kilka lat postępowania oględziny zawsze stwierdzały, że obora została usytuowana w odległości 1,5 metra od granicy z działką skarżącej. ( patrz: zapisy protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniu [...].11.2003r. – k. 13-15 I tomu akt administracyjnych, w dniu [...].05.2004r. – k. 47-49 I tomu akt administracyjnych, w dniu [...].01.2005r. k. 84-85 akt administracyjnych II instancji, tom III, w dniu [...].03.2006r. k. 144-145 II tomu akt administracyjnych, w dniu [...].05.2007r. k. 159-160 II tomu akt administracyjnych). Również WSA w B. w wyroku z dnia [...].08.2005r. sygn. [...], uchylającym, również na skutek skargi H.D., wcześniejszą decyzję zobowiązującą inwestora do wykonania czynności doprowadzających oborę do zgodności z przepisami (na który to wyrok powołuje się skarżąca), wytykając organowi pobieżną ocenę sprawy, nie podważał ustaleń w zakresie usytuowania obory w stosunku do granic działki. Skarżąca wówczas nie podnosiła błędu w ustaleniu odległości położenia obory w stosunku do granicy z jej działką. Z treści przy tym obecnej skargi i twierdzeń strony skarżącej złożonych na rozprawie wynika, że u podstaw zgłoszonych dopiero teraz zastrzeżeń wobec ustalenia, że zachowana została 1,5 metrowa odległość spornego budynku od granicy z działką skarżącej, legło spostrzeżenie, że organ – zdaniem skarżącej - nieprawidłowo mógł określić linię graniczną między obiema nieruchomościami, przyjmując za granicę ścianę budynku skarżącej zamiast linii płotu między posesjami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowane jest zaś, iż rozbieżność stanowisk stron, co do faktycznej linii granicy w ogóle nie daje podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego (tak miedzy innymi w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13.03.2008r. sygn. IISA/Bk 338/07). Zważywszy na niedopuszczalność rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego kwestii sporów na tle faktycznego przebiegu granic między nieruchomościami, zgłoszone teraz zastrzeżenia, pomijając sam fakt ich zgłoszenia po ostatecznym przesądzeniu w sprawie zakresu odstępstw inwestora od warunków określonych w pierwotnym projekcie budowlanym i w przepisach prawa budowlanego, Sad uznał za niemogące mieć wpływu na ocenę legalności skarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 31.08.2002r. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).-