II SA/Bk 136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2007 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 6, 7, 10 §1, 17 pkt 1, 28, 127 §3, 156 §1 pkt 2 i 7, 157 §1 kpa oraz w zw. z art. 2 ust. 1, 40 ust. 1, 42 ust. 1 pkt 2, 43 i art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu wniosku Cz. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2002r. nr [...], wydanej przez Wójta Gminy G. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] B. – B. odc. od km 41 + 800 do km 48+170 zakończonej w pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2006r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności, orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G. w części objętej zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "miejsca obsługi podróżnych w S. gmina G. na działkach oznaczonych w ewidencji geod. [...], [...], [...],[...],[...] i [...], przyjętego na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy w G., z dnia [...] kwietnia 1999r. i odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w pozostałej części. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Cz. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] października 2002r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] B. – B. odc. od km 41 + 800 do km 48+170, wskazując jako podstawę prawną art. 156§1 pkt 2 i 7 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji podano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz program rolniczego i leśnego wykorzystania gruntów, przeznaczonych w planie na cele nierolnicze i nieleśne Gminy G., uchwalonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1984r. Tymczasem w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, oprócz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G., cytowanego jako podstawa prawna w/w decyzji, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejsca obsługi podróżnych w S. - Gmina G., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] kwietnia 1999r.. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, zatem spełniona została przesłanka z art. 156§1 pkt 2 kpa. Skarżący wskazał, iż nie uwzględniono postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem decyzja narusza ten plan – postanowienia w pkt 2.7 oraz §1 pkt 3.1. Plan przewidywał zarówno w cytowanej części opisowej jak i w załączniku graficznym do planu, skrzyżowanie z drogą lokalną gminną - 2D15/7,5, a co za tym idzie pełną obsługę komunikacyjną z projektowanego skrzyżowania z drogą krajową. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy nie przewidziano narzuconego planem skrzyżowania, pasa włączenia do ruchu, a tym samym nie przewidziano pełnej obsługi komunikacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie niniejszej nie zaszły powody uzasadniające zastosowanie sankcji nieważności. Inwestycja dla której wydano decyzję, jest bowiem zgodna, z określoną w planie zagospodarowania funkcją terenu. Nie zrealizowanie nowego skrzyżowania z drogą krajową i nowego pasa ruchu w miejscu skrzyżowania nie dowodzi zaistnienia sprzeczności decyzji z planem miejscowym. Świadczy jedynie o tym, że wydano decyzję o warunkach zabudowy na mniejszy zakres prac drogowych, niż był to przewidziane postanowieniami planu. O sprzeczności z planem, zdaniem organu, można byłoby mówić – wyłącznie wtedy, gdyby z planu wynikało jednoznacznie, że zamierzenie inwestycyjne musi być realizowane łącznie z budową skrzyżowania i nowego pasa ruchu, bądź gdyby określona w decyzji inwestycja powodowała ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, poprzez bezprawne ograniczenie zjazdów z tych nieruchomości. Takich okoliczności się nie dopatrzono. Uznano również, że kwestia zjazdu z działki skarżącego została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem NSA, zaś inne powody uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 §1 również nie zaistniały. Cz. G., nie zgadzając się z powyższą decyzją, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że nadal uważa iż kwestionowana przez niego decyzja jest niezgodna z planem miejscowym z 1999r. W jego ocenie plan ten wiążąco określa sposób zagospodarowania terenu objętego jego granicami i zobowiązywał organ gminy do narzucenia na inwestora obowiązku wykonania kompletnego skrzyżowania pozwalającego na wjazd drogą krajową zarówno w prawą jak i w lewą stronę. Zaniechanie nałożenia takiego obowiązku jest równoznaczne ze sprzecznością decyzji z obowiązującym planem miejscowym. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Cz. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji w części obejmującej przebieg planowanej w 2002r. inwestycji, polegającej na przebudowie odcinka drogi krajowej nr [...], przez teren na którym obowiązuje plan miejscowy z 1999r. i zważyło co następuje: Kwestionowana decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej w dniu podejmowania badanej decyzji), gdyż decyzja Wójta Gminy G., pomimo tego, że dotyczy terenu, na którym obowiązywał i obowiązuje nadal plan miejscowy, nie określa żadnych warunków wynikających z planu. Ograniczono się w niej jedynie do sformułowania konstatacji, że "Inwestycja zgodna jest z planem zagospodarowania Gminy G.". O rażącym naruszeniu prawa, zdaniem organu, przesądza okoliczność wyłączenia tym sposobem władztwa planistycznego przyznanego ustawą radzie gminy, w ramach którego może ona decydować o zasadach zagospodarowania swego terenu. Nadto organ podał, że wobec związania mocą takiej decyzji organu wydającego pozwolenie na budowę, organ ten nie mógłby odmówić wydania pozwolenia pomimo tego, że dotyczyłoby ono przedsięwzięcia niezgodnego z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem organu w sprawie doszło również do naruszenia zasady określonej w art. 40 ust. 1 ustawy, gdyż organ oparł się jedynie na planie zagospodarowania gminy, który to plan – w granicach objętych mocą postanowień planu z 1999r. – stracił moc obowiązującą ( dowód: §4 uchwały rady Gminy w G.). Tym samym nie można podzielić stwierdzenia o równoczesnym obowiązywaniu dwóch planów na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dla której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż de facto każdy z planów obowiązuje na innym obszarze. Organ podniósł, że zrealizowana inwestycja odbiega od ustaleń planu miejscowego z 1999r. Nie przewidziano w niej bowiem ani dwóch pasów ruchu o szerokości 4,5 m, ani dodatkowego pasa włączenia na skrzyżowaniu (pkt 2,7 planu). Przewidziano jedynie pasy o szerokości 2 x3,5m. Nie przewidziano też realizacji "pełnej obsługi komunikacyjnej terenu z projektowanego skrzyżowania z drogą krajową" (pkt 3.1. planu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie niniejszej przedłożono organowi wniosek o ustalenie wzizt dla inwestycji nie tylko nie zgodnej ale nawet sprzecznej z ustaleniami planu miejscowego. Wydanie w takiej sytuacji decyzji o ustaleniu wzizt stanowi naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu podtrzymanie stanowiska wyrażonego w pierwszoinstancyjnej decyzji Kolegium, że ustalenia planu miejscowego należało traktować jedynie jako dozwalające realizacji przebudowy w szerszym zakresie, ale nie zobowiązujące do respektowania ustalonych nimi zasad zagospodarowania terenu, prowadziłoby praktycznie do pozbawienia procesu planowania przestrzennego jego sensu. Organy stanowiące gmin ustanawiałyby bowiem zasady służące zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego a inwestorzy mogliby realizować swoje zamierzenia według własnych zapatrywań zgłaszając zamierzenia wprawdzie zgodne z funkcjami terenu, na których mają być realizowane, ale nie uwzględniające wymagań planu w zakresie sposobu kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapewnienie ładu i porządku przestrzennego przy takim rozumieniu znaczenia prawnego ustaleń planistycznych nie dałoby się osiągnąć. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. i zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 2, art. 43 oraz art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( w wersji obowiązującej w dniu 21 października 2002r.) Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nietrafny jest zarzut, iż przy wydaniu decyzji organ powołał się na nieobowiązujące przepisy prawa miejscowego. Wskazano, że w odniesieniu do obszaru zamierzenia inwestycyjnego obowiązywały dwa plany zagospodarowania przestrzennego z 1984r. dla Gminy G. oraz z 1999r. dla miejscowości S. Między postanowieniami obu planów nie ma żadnych sprzeczności. Plan z 1984r. jeśli chodzi o postanowienie w sprawie drogi dotyczył całości zamierzonej inwestycji i informował jedynie o przebiegu drogi przez teren gminy. Natomiast plan z 1999r. oprócz postanowień ogólnych zawierał dodatkowe elementy inwestycji takie jak poszerzenie istniejącego pasa drogowego, budowa drugiej jezdni w rejonie skrzyżowania, zjazdów z drogi krajowej itp. których ewentualna budowa miała być uzgodniona z zarządca drogi krajowej oraz z projektantem na etapie opracowywania projektu budowlanego. Dlatego też zasadnie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji umieszczono uchwałę nr [...] Gminnej Rady z dnia [...] września 1984r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powołanie w podstawie prawnej drugiego aktu prawa miejscowego nie stanowi uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto podniesiono, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że stronom nie przedstawiono w decyzji warunków do realizacji zadania inwestycyjnego wynikającego z postanowień planu miejscowego. W decyzji oprócz zapisu, że inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania Gminy G., podano również inne warunki wynikające z przepisów ogólnych oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej itp. Nie prawdą jest, że w decyzji nie określono żadnych warunków wynikających z obowiązującego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. W decyzji bowiem znajduje się zapis zgodnie z którym "linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji". Z treści załącznika można zaś wyczytać wszystkie warunki wynikające z postanowień planu miejscowego przewidziane dla danego zadania inwestycyjnego. Podano również, że nie zrealizowanie nowego skrzyżowania świadczy jedynie o mniejszym zakresie prac drogowych i okoliczność ta nie może rzutować na ważność decyzji o warunkach zabudowy. Wykonano bowiem mniej niż prawo na to pozwala, ale w ramach obowiązującego prawa miejscowego, przy czym decyzja ta w niczym nie narusza ani nie ogranicza realizacji inwestycji przez właściciel nieruchomości sąsiednich. W sprawie budowy zjazdów z drogi, ich szerokości, kosztów ich realizacji oraz warunków bezpieczeństwa, na jakich zjazdy te mają być realizowane toczyły się rozmowy ze stronami, jedno odrębne postępowanie zakończone zostało wyrokiem NSA z dnia [...] lutego 2005r. sygn. akt [...]. Końcowo podniesiono, że wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był od początku bezprzedmiotowy, gdyż straciła ona swoją moc prawną wraz z upływem terminu na jaki została wydana ( do dnia 31 grudnia 2004r.). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując generalnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o treść pkt 2 i 7 §1 art. 156 kpa zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2) oraz decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ( pkt. 7). Przez rażące naruszenie prawa, należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym a nie subiektywnym. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Natomiast przesłanka określona w pkt 7 stanowi tzw. klauzulę nieważności. Istotą tej podstawy nieważności decyzji jest przepis szczególny łączący określone w ustawie wady decyzji z sankcją jej nieważności. Zgodzić się należy z organem, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać określenie m.in. rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak każda decyzja administracyjna musi rozstrzygać sprawę co do jej istoty, a najistotniejszym składnikiem decyzji jest właśnie rozstrzygnięcie, które zawiera ustalenia o prawach i obowiązkach stron stosunku administracyjnego. Rozstrzygnięcie to należy tak formułować, aby w sposób wyraźny z niego wynikało, jakie uprawnienia przyznano stronie bądź jakich uprawnień została ona pozbawiona. W przypadku decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja ma charakter wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę – art. 47 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy wskazać, że decyzja taka powinna wyraźnie określać, dla jakiego zamierzenia inwestycyjnego ustalono te warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz powinna określać wymagania, które przesądzą z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej. Innymi słowy przedmiotowa decyzja powinna wytyczać ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji. ( vide: wyrok SN z dnia 3 września 1997r., sygn. akt III RN 35/97, pub. OSNP 19998/4/107, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r., sygn. akt IISA/Ka 15559/96). Jasne i precyzyjne określenie w rozstrzygnięciu decyzji przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, celu do jakiego dążyć będzie inwestor, konieczne jest nie tylko dla niego, ale i dla osób trzecich, których uzasadnione interesy mogą być naruszone w przypadku realizacji inwestycji. Przy czym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że na odcinku przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. obowiązywał w dniu wydania kwestionowanej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego "miejsca obsługi podróżnych w S. gmina G. na działkach oznaczonych w ewidencji geod. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przyjęty na mocy uchwały nr [...] rady Gminy w G. z dnia [...] kwietnia 1999r. Na mocy tej samej uchwały ( §4) utraciły moc postanowienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy G. z 1984r., odnoszące się do obszaru objętego regulacją planu obejmującego "miejsca obsługi podróżnych w S.". Plan ten w pkt 2.7 1D33/2x4,5 stanowił, że istniejąca droga krajowa wnioskowana do rozbudowy o drugą jezdnię w rejonie projektowanego skrzyżowania z drogą lokalną. Zakłada się poszerzenie istniejącego pasa drogowego od północy do 35,0 m. szerokość pasa drogowego w rejonie skrzyżowania ustala się orientacyjnie, szczegółowo należy określić w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w uzgodnieniu z Zarządcą Drogi Krajowej. Szerokość jezdni 2 x 4,5 m z dodatkowym pasem włączenia na skrzyżowaniu. Pełna obsługa komunikacyjna terenu z projektowanego skrzyżowania z drogą krajową, pozostałe włączenia wyłącznie na prawoskręt – pkt 3.1. planu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] B. – B. odc. od km 41 + 800 do km 48+170 powinna po pierwsze określać warunki wynikające z ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego, po wtóre nie mogła być wydana w sytuacji niezgodności inwestycji z tym planem. Tymczasem w sprawie niniejszej kwestionowana decyzja wbrew nakazowi wynikającemu z treści przepisu art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera określenia warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania. W decyzji ograniczono się jedynie do sformułowania, że "Inwestycja zgodna jest z planem zagospodarowania Gminy G". Nadto organ wydał kwestionowaną decyzję dla inwestycji nie zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja przewiduje jedynie pasy o szerokości 2 x 3,5 m., nie przewiduje natomiast dwóch pasów ruchu o szerokości 4,5 m ani dodatkowego pasa włączenia na skrzyżowaniu (pkt 2,7 planu), oraz realizacji pełnej obsługi komunikacyjnej terenu z projektowanego skrzyżowania z drogą krajową (pkt 3.1 planu). W ocenie Sądu powyższe uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powyższych naruszeń dopuszczono bowiem do wykonania inwestycji sprzecznej z ustaleniami planu, które gwarantowały pełną możliwość skomunikowania nieruchomości położonych wokół przedmiotowej drogi krajowej i tym samym naruszono uzasadniony interes osób trzecich, tj. właścicieli tych nieruchomości. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 2, art. 43 oraz art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za bezzasadne a skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).