II SA/Bk 137/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. W. z Ł. W. w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] października 2005 roku Nr [...] Starosta Powiatu Z. na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości rolnych położonych na terenie obrębu G. W. gmina R., wykazanych we wniosku Stowarzyszenia P. W. z Ł. W. z dnia [...] 06.2005 roku, stanowiących działki nr [...] o łącznej powierzchni 529,0703 ha (część dawnych działek nr [...]). W uzasadnieniu swego stanowiska Starosta Z. wskazał, iż przedmiotowe działki w operacie ewidencji gruntów zapisane były na Agencję Nieruchomości Rolnych jako władającego na podstawie decyzji Starosty Z. nr [...]. Grunty te zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa jako grunty o nieustalonym stanie posiadania decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] 02.1963 roku, unieważnioną decyzją Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] maja 1994 roku. Organ podkreślił, iż w latach 1960-1962 dla celów wymiany gruntów na obiekcie "B. W.", podczas tworzenia PGR G. W., dokonano pomiaru starego stanu posiadania wzywając poprzez ogłoszenia wszystkich właścicieli bądź posiadaczy tych nieruchomości do stawienia się na gruncie celem okazania granic swoich działek z informacją, że nie stawienie się na gruncie nie wstrzymuje czynności związanych z ustaleniem granic. Dowody pomiarowe wyłożone były w PGRN w W., zwołane zostało zebranie w sprawie ogłoszenia stanu posiadania, ale nikt nie zgłosił uwag do ustalenia stanu posiadania. Ówcześni rolnicy ustosunkowali się negatywnie do prowadzonych prac nie biorąc w nich udziału, nie przyznając się do tych gruntów, w efekcie czego zostały one przejęte jako grunty opuszczone. Po wydaniu w/w decyzji o przejęciu, gdy rolnicy przekonali się, że mimo nie przyznawania się do tych gruntów zostały one przejęte na Skarb Państwa, wpłynęło kilka odwołań, które zostały rozpatrzone i decyzja o przejęciu została zmieniona decyzją PPRN w Z. nr [...] z dnia [...] 10.1963 roku - wyłączono spod przejęcia grunty, co do których zgłosili się właściciele. Po uprawomocnieniu się tych decyzji, w latach 1965-1967 i późniejszych wpływały również do urzędu wnioski rolników indywidualne i zbiorowe, wydawane były jednak decyzje o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przejętych na rzecz Państwa gruntów o nieustalonym stanie władania. Na tej podstawie organ podkreślił, iż we wnioskach poszczególne osoby podawały areał posiadanych przez siebie gruntów, przytaczając często notarialne nabycie. Nikt z wnioskujących w latach poprzednich nie wspominał, że grunty te użytkowane były wspólnie przez rolników. Dalsze wątpliwości co do uznania tych gruntów za wspólnotę budzi to, że grunty te były przedmiotem postępowań sądowych. W sprawie sądowej z 1961 roku o dział spadku sąd przyznał własność gospodarstwa osobie indywidualnej, a z opisu tego gospodarstwa wynikało, że w jego skład wchodzą również grunty położone na tym terenie. Ponadto indywidualne roszczenia rolników zgłoszone do urzędu w latach 1994-1998 ponad dwukrotnie przekraczają powierzchnię gruntów o nieustalonym stanie posiadania faktycznie przejętych decyzją PPRN w Z. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] października 2005 roku złożyło Stowarzyszenie P. W. z Ł. W. w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji nie rozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dokonanie błędnej jego oceny, co skutkowało negatywnym rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...], na podstawie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając jednocześnie, iż decyzja organu I instancji zawierała błędne pouczenie co do prawa odwołania od decyzji. W decyzji podano, że prawo wniesienia odwołania służy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., gdy tymczasem prawo odwołania w tym zakresie przysługiwało do Wojewody P. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Podkreślił ponadto, iż przepisy artykułu 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) stanowią, jakie nieruchomości rolne i leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Jednocześnie art. 3 tej ustawy określa jakie nieruchomości lub ich części nie zalicza się do wspólnot gruntowych. Na tej podstawie organ wskazał, iż dla bytu wspólnot gruntowych istotne jest spełnienie dwóch przesłanek tj. aby powstały na skutek likwidacji stosunków feudalnych na wsi i pozostawały we wspólnym posiadaniu osób uprawnionych. Ustalenie to powinno być dokonane w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 5.07.1963 r. Czynność ta przypisana była do właściwości organów administracji państwowej. Ponadto organ podkreślił, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by łąki w uroczysku Ł. W. stanowiły teren wspólnoty gruntowej. Stowarzyszenie do uznania nieruchomości rolnych jako wspólnoty gruntowej, powołuje się na oświadczenia rolników z 2005 r. Część oświadczeń z 2005 r. nie koresponduje jednak z oświadczeniami tych samych osób złożonymi w odwołaniu z dnia [...] 02.1965 r. skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w zakresie przyznania własności posiadanych łąk. Również pozostałe zbiorowe odwołania z dnia [...] 03.1965 r. oraz z dnia [...] 03.1965 r. mieszkańców wsi W. powołują się na indywidualny charakter posiadania łąk, w których żądano zwrotu ściśle określonych powierzchni gruntu. W powyższych odwołaniach mieszkańcy wsi W. nie powoływali się na fakt wspólnego użytkowania w tym terenie. W związku z powyższym Wojewoda P. wskazał, iż sprawa powołania wspólnoty gruntowej pojawiła się po raz pierwszy w 1999 roku, kiedy to rolnicy uznali, że pojedyncze starania o potwierdzenie prawa własności nie przyniosły rezultatu. Zdecydowano się wówczas na inicjatywę powołania wspólnoty gruntowej, która miała się ubiegać o zwrot całego areału. Dla osiągnięcia tego celu mieszkańcy wsi W. uchwałą z dnia [...] 12.2003 r. powołali Stowarzyszenie P. W. z Ł. W.. Podjęcie tych działań – w ocenie organu odwoławczego - nie spełnia jednak kryteriów stwierdzenia istnienia wspólnoty gruntowej zgodnie z przepisami ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. O braku istnienia zbiorowego - wspólnego użytkowania terenu Ł. W. wskazują bowiem czynności geodezyjne w zakresie ustalenia stanu władania przeprowadzone w latach sześćdziesiątych. W trakcie tych prac nie wszyscy zainteresowani ujawnili posiadane przez siebie grunty, co jednak nie oznaczało automatycznie, iż były to grunty wspólnoty gruntowej. Rolnicy już po kilku latach zrozumieli swój błąd i wystąpili o ustalenie stanu posiadania. W sprawie tej jednak organ administracji państwowej odmówił wznowienia postępowania. Dopiero decyzją Wojewody Ł. Nr [...] z dnia [...] 05.1994 r. podjętą z urzędu stwierdzono, że przejęcie tych gruntów na Skarb Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. nr [...] z dnia [...] 02.1963 r. jako opuszczonych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia skutkowały tym, iż organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Stowarzyszenie P. W. z Ł. W. w W. zarzuciło organowi II instancji nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczeń użytkowników łąk, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i zebranych dowodów. Stowarzyszenie podkreśliło, że w niniejszej sprawie istotny jest fakt zbiorowego użytkowania terenu, zaś okoliczność, iż były osoby, które utożsamiały swoje użytkowanie z własnością nie stoi wcale w sprzeczności z faktem wspólnotowego użytkowania łąk. Świadomość "właścicielska" wraz potwierdzeniem samoistnego posiadania określonego kawałka gruntu, mogłaby ewentualnie prowadzić do zasiedzenia w trybie przepisów kodeksu cywilnego, w tym również do zasiedzenia gruntów wspólnoty gruntowej. Ponadto wskazano, iż w trakcie prac scaleniowo – wymiennych nie wzywano de facto właścicieli do okazania granic swoich działek, gdyż formalnie nie było żadnych właścicieli. Nie istniała również w formie zorganizowanej wspólnota gruntowa. Składając dodatkowo do akt sprawy pismo procesowe z dnia [...] kwietnia 2006 roku Stowarzyszenie P. W. z Ł. W. w W. zarzuciło organowi II instancji naruszenie przepisów art. 19 i 20 kpa dotyczących właściwości organu, a także art. 7 i 77 kpa zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W związku z powyższym Stowarzyszenie P. W. z Ł. W. w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja zapadło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie formalno - prawne, co w zasadzie czyni niemożliwą merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Dokonując bowiem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności bada przesłanki formalnoprawne. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, mogą skutkować badaniem przesłanek materialnoprawnych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organem wydającym decyzję w I instancji był Starosta Z., zaś odwołanie Stowarzyszenia P. W. z Ł. W. w W. – mimo błędnego pouczenia – zostało rozpoznane przez Wojewodę P. Organ odwoławczy przy tym, w zaskarżonej decyzji, nie wskazał dlaczego uznał się za organ właściwy do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia. Podkreślić należy, iż art. 17 pkt 1 kpa wskazuje, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem jednostek samorządu terytorialnego jest w świetle art. 5 § 2 pkt 6 kpa również starosta. W związku z powyższym aby prawidłowo ustalić właściwość organu II instancji w przedmiotowej sprawie należało zbadać ponadto, czy na podstawie przepisów szczególnych - materialnoprawnych, właściwość samorządowego kolegium odwoławczego nie została wyłączona. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była ustawa z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie sygn. akt OW 177/04 (opublikowanym w bazie LEX pod numerem 169428) "ustawa z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowiła w art. 8 ust. 1, iż właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych ustalają, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Na mocy art. 5 pkt 10 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) kompetencję określoną w art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. przejęli kierownicy urzędów rejonowych. W chwili obecnej na mocy znowelizowanego - na podstawie art. 22 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) - art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, sprawy te należą do kompetencji starosty. Żaden przepis tej ustawy nie wyznacza organu wyższego stopnia w stosunku do starosty." Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku podkreślił ponadto, iż "co prawda na mocy art. 8 ust. 3 tej ustawy, o ile wspólnota gruntowa położona jest na obszarze dwu lub więcej powiatów, wojewoda określa, który ze starostów będzie właściwy w sprawach wydania decyzji ustalającej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie, tym nie mniej, nie można uznać tego przepisu za przesądzający o tym, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, w sprawach określonych w art. 8 ust. 1. Przepis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy musi być bowiem traktowany jako przepis szczególny w stosunku do postanowień art. 22 ust. 1 kpa odnoszącego się do rozpatrywania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Z tego powodu, skoro przepisy szczególne nie ustalają innego organu wyższego stopnia w stosunku do starosty orzekającego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, trzeba uznać, że zastosowanie ma art. 17 pkt 1 kpa - organem takim jest samorządowe kolegium odwoławcze". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje ustalenia przyjęte w przedstawionym powyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślić jednocześnie należy, iż skoro przepisy ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie ustalają innego organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, w grę mogą wchodzić jedynie zasady ogólne określone w art. 17 pkt 1 kpa. Powyższe skutkuje tym, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie przyjęto, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność (czy też nie trafność) merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 roku, V SA 955/99 – LEX nr 49943; teza druga wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 1998 roku, II SA 701/98 – LEX nr 41872; wyrok NSA z 3 kwietnia 1998 roku, II SA 207/98 – LEX nr 41755; wyrok NSA z 7 października 1982 roku, II SA 1119/82 – ONSA 1982, nr 2, poz. 95; teza druga wyroku NSA z 12 lipca 1994 roku, II SA 781/93 – OSP1995, nr 1, poz. 25). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nie orzeczono, bowiem strona skarżąca, mimo pouczenia, nie złożyła wniosku o ich zwrot.-