II SA/Bk 141/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 16 lutego 2024 r. nr KO.801/34/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę W dniu 21 grudnia 2023 r. Z. D. zwrócił się do Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. D. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie z dnia 19 listopada 2009 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności S. D. wydane na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach, a także pisemne oświadczenie, w którym wskazał, że jest osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, jednakże jeżeli jego wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie, umowa ta zostanie rozwiązana; wyjaśnił przy tym, że wcześniejsze rozwiązanie umowy skutkowałoby pozbawieniem go środków do życia. Decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. nr GOPS-ŚR.5211.127.2023 Wójt odmówił przyznania Z. D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – S. D. Organ I instancji podkreślił, że jakkolwiek z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad matką, która zamieszkuje z nim od 9 listopada 2023 r., to w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, wymagane przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). W tym względzie Wójt stwierdził, że skoro z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że daty powstania tej niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 października 2009 r., to brak jest spełnienia wymogu z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wójt powołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U z 2014 r. poz. 1443), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten Wójt zastosował jednak ze względu na fakt, że ww. wyrok nie oznacza usunięcia powyższego kryterium z ustawy, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto Wójt stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś zmiana stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, który pozostaje bierny. Decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr KO.801/34/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej: "SKO") utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając je za prawidłowe, jednakże z innych względów niż zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Wójta. W tym względzie SKO podkreśliło, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest błędna, bowiem wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego została zakwestionowana zgodność tej normy z Konstytucją RP. Zgodnie zaś z jednolitym poglądem, który ukształtował się w orzecznictwie, (a który to pogląd SKO podzieliło w całości), nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO stwierdziło, że jakkolwiek pozostaje bezspornym, że osoba wymagająca opieki (S. D.) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki, którą sprawuje wnioskodawca, to ze względu na brak spełnienia podstawowej przesłanki w postaci związku przyczynowo-skutkowego miedzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, a koniecznością sprawowania tej opieki, świadczenie nie może być przyznane. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca pozostaje w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę, w związku z czym nie można uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie żądanego świadczenia. SKO powołało w tym względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, w którym wskazano, że literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz cel przedmiotowego świadczenia prowadzą do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensata braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Końcowo SKO wskazało, że gotowość wnioskodawcy do rezygnacji z zatrudnienia w przypadku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, deklarowana przez wnioskodawcę, nie jest wystarczająca do ziszczenia się przedmiotowego warunku ustawowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego Z. D., opisując w jej treści swoją sytuację życiową. Podkreślił, że w przypadku rezygnacji z zatrudnienia oraz braku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, zostałby bez środków do życia, zaś na etapie składania wniosku nie został poinformowany o kategorycznym wymogu pozostawania bezrobotnym. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2024 r. skarżący poinformował o rozwiązaniu wiążącej go umowy o pracę, zaś w dniu 8 maja 2024 do akt wpłynęła kopia świadectwa pracy skarżącego, z którego wynika, że pozostawał w zatrudnieniu do dnia 27 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – S. D. Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce lub ojcu; (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2020, poz. 1359; dalej: "k.r.i.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym zakresie następuje odesłanie do art. 128 k.r.i.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że jakkolwiek skarżący, będący synem niepełnosprawnej w stopniu znacznym S. D. (wymagającej stałej lub długotrwałej opieki), jest osobą potencjalnie uprawnioną do uzyskania żądanego świadczenia (vide: pkt 4 ww. przepisu), a także osobą, która ową opiekę sprawuje (co wynika z akt sprawy), SKO słusznie odmówiło przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność związania stosunkiem pracy w chwili złożenia wniosku. Okoliczność ta pozostaje bezsporna, bowiem sam skarżący poinformował o powyższym w oświadczeniu z dnia 20 grudnia 2023 r., deklarując jednocześnie gotowość rozwiązania umowy o pracę w przypadku pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku, co potwierdził w treści skargi wywiedzionej do sądu administracyjnego. Okoliczność ta świadczy jednak o braku spełnienia ustawowej przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przedmiotowej opieki." Słusznie SKO podkreśliło, że sama gotowość do rezygnacji z zatrudnienia, nie jest w takim przypadku wystarczająca, bowiem przepis powyższy wyraźnie stanowi o "nie podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia", a nie o zadeklarowaniu gotowości rozwiązania stosunku pracy, czy rezygnacji z innej pracy zarobkowej. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w ciężkiej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Ocena normatywna spełnienia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powinna odbywać się zatem wyłącznie na gruncie terminów i pojęć zawartych w przepisach u.ś.r. Art. 3 pkt 22 tej ustawy definiuje przy tym pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Niewątpliwie więc w katalogu tym mieści się zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Z kolei art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje, lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne. Celowość powyższej regulacji wyjaśnił NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym zadaniem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tym samym pozostawanie w stosunku pracy w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. Odnosząc się zaś do okoliczności rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia z dniem 27 kwietnia 2024 r. (w toku postępowania sądowego), sąd zauważa, że nie może ona wpłynąć na wynik sprawy, bowiem ocena stanu faktycznego następuje na chwilę złożenia przez skarżącego wniosku, co miało miejsce dnia 21 grudnia 2023 r. Sąd zauważa przy tym, że z dniem 1 stycznia 2024 r. nastąpiła obszerna nowelizacja u.ś.r., która uprawnia obecnie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprawujące opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi tam wskazaniami. Jednocześnie tego samego dnia weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. 2023 r., poz. 1429), której przepisy nie przewidują w ogóle możliwości uzyskania przez zstępnych osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym wymagających opieki, świadczenia odpowiadającego świadczeniu pielęgnacyjnemu. Ustawa ta wprowadziła jednak świadczenie wspierające, które kierowane jest bezpośrednio do osób niepełnosprawnych mających potrzebę wsparcia, o czym stanowi art. 1 tej ustawy. Końcowo zauważyć należy, że SKO słusznie pominęło dyspozycję art. 17 ust. 1b u.ś.r. mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdzający niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. SKO zasadnie przy tym podkreśliło, że mimo braku wyeliminowania tej regulacji z porządku prawnego, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Sąd podziela ww. stanowisko, wyjaśniając, że mocą ww. wyroku stwierdzona została zakresowa niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r., skutkująca tym, że przepis ten w niekonstytucyjnym zakresie nie może być stosowany. Oznacza to, że organy mają obowiązek rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pochodzącego od osoby spełniającej pozostałe przesłanki, z pominięciem kryterium wskazanego w treści ww. przepisu. Innymi słowy okoliczność, że znaczna niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, została stwierdzona po ukończeniu przez nią 18-tego, czy 25-tego roku życia, nie może stanowić przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, a jej wydanie poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia oraz dokonanie ich prawidłowej oceny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów i przekonywania. Zadośćuczyniono również dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera przedstawienie stanu faktycznego, stanowisko organu odwoławczego odnośnie oceny zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, a przy tym odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organu, pozwalający zrozumieć przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Okoliczności podniesione w skardze również nie mogły stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Zaakcentować przy tym należy raz jeszcze, że zaskarżona decyzja ma charakter związany, a w związku z tym, w sytuacji braku zaistnienia przesłanki pozytywnej, tj. niezbędnej do przyznania wnioskowanego świadczenia, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd administracyjny bada bowiem legalność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, a nie z zasadami słuszności czy też współżycia społecznego. Zaprezentowane zaś w skardze okoliczności, jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia sytuacji finansowej skarżącego, same w sobie nie mogą prowadzić do skutecznego zdeprecjonowania decyzji nie obarczonej wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego (tj. opartej na przepisach prawa). Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa oraz została wydana na skutek prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w wyniku zgromadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów oraz na podstawie obowiązujących i prawidłowo zastosowanych oraz zinterpretowanych przepisów prawa. Sądowa kontrola jej legalności nie wykazała bowiem naruszenia ani prawa materialnego, ani procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów sąd skargę oddalił, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.).