II SA/Bk 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu T. O. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], wydaną w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał E. K. w terminie do dnia 30 września 2007 r. wykonanie określonych czynności w celu wyeliminowania istniejącego zagrożenia pożarowego, spowodowanego usytuowaniem po granicy działki drewnianej ściany budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. B. [...], polegających na osłonięciu w/w ściany płytą warstwową typu "Metalplast" Isotherm SCw ze stykiem prostym o klasie odpornościowej ogniowej EI 60 z zastosowaniem technologii montażu wskazanej przez producenta, a także zamontowaniu rynny i rury spustowej odprowadzających wody opadowe z połaci dachowej na własną działkę. Powyższe roboty należało wykonać pod nadzorem uprawnionej osoby, a po ich wykonaniu przedłożyć w organie I instancji opinię o ich wykonaniu w sposób zgodny z przepisami i wiedzą techniczną. W dniu 30 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. skierował do zobowiązanego upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Z kolei w dniu 26 lutego 2009 r. wystawiono tytuł wykonawczy, który został doręczony E. K. w dniu 2 marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. organ I instancji w trybie art. 155 kpa za zgodą wszystkich stron, przedłużył termin wykonania w/w obowiązku do dnia 11 maja 2009 r. W związku z przedłużeniem terminu wykonania obowiązku, w dniu [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. zawiesił postępowanie egzekucyjne. Przedmiotowe postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego doręczonego w dniu 2 marca 2009 r. Na powyższe postanowienie E. K. złożył zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że to sąsiad opóźnia wykonanie obowiązku, gdyż nie wyraża zgody na wejście na jego posesję. W tej sytuacji organ powinien mu pomóc a nie nakładać na niego kary. Nadto podniósł, iż ma zakupione płyty Metalplast, które odpowiadają wymogom unijnym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i dlatego jest nakładana w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonuje obowiązku, do którego był zobligowany. W realiach niniejszej sprawy, skarżący decyzją z dnia [...] marca 2007 r. został zobowiązany do wykonania określonego obowiązku w terminie do dnia 30 września 2007 r. Powyższy termin został następnie przesunięty do dnia 11 maja 2009 r. Pomimo upływu terminu pierwotnego, jak i następnego obowiązek ten nie został wykonany. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż grzywna w celu przymuszenia została nałożona na zobowiązanego prawidłowo. Odnosząc się do wysokości grzywny, wskazano, iż odpowiada ona przepisom prawa, jest uzasadniona zarówno celem grzywny, jak i charakterem obowiązku, do którego ma przymuszać. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ponadto, z uwagi na cel, jakiemu służy takiego rodzaju grzywna, musi być ona dotkliwa – "tak, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu opóźnienia postępowania" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 364/09, Lex 484148). Zdaniem organu w niniejszym przypadku charakter obowiązku uzasadnia wysokość grzywny. Dotyczy on bowiem istnienia zagrożenia pożarowego, a zatem bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy uznał je w całości za nieuzasadnione. W ocenie organu, argument braku zgody sąsiada na wejście na posesję skarżącego w celu wykonania przedmiotowego obowiązku nie jest trafny. Przemawia za tym fakt, że zobowiązany miał czas na rozstrzygnięcie tej kwestii w okresie od 30 września 2007 r. do 11 maja 2009 r. (przesunięta data wykonania obowiązku). Również fakt, że zobowiązany nabył materiały potrzebne do wykonania obowiązku zabezpieczenia ściany nie mogą, zdaniem organu II instancji, spowodować odstąpienia od wymierzenia grzywny. Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie zaś do art. 126 w/w ustawy, w przypadku wykonania obowiązku, na wniosek zobowiązanego, grzywna uiszczona lub ściągnięta, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Stąd też wykonanie przez zobowiązanego obowiązku będzie mogło spowodować umorzenie nałożonej grzywny. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, E. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Podobnie jak w postępowaniu administracyjnym podniósł, iż sąsiad – M. M. nie wyraża zgody na wejście na jego posesję. W tej sytuacji skarżący wniósł o umorzenie nałożonej grzywny. Do skargi dołączył miedzy innymi kserokopię decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu przeprowadzenia określonych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zgody sąsiada na wykonanie czynności, wskazano, że zgodnie z art. 47 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) strona może wystąpić o ustalenie warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Z dołączonej do skargi kopii decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] jednoznacznie wynika, że strona miała taką możliwość, jednakże nie wykorzystała jej w wyznaczonym terminie. Natomiast w odniesieniu do kwestii umorzenia grzywny wskazano, iż wyjaśnienia w tym zakresie zostały zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2010 r. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył do akt dwie fotografie spornej nieruchomości oraz decyzje: Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] dotyczącą wydania pozwolenia E. K. na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oraz Wojewody P. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] uchylającą w całości powyższą decyzję. Pełnomocnik wyjaśnił również, że w celu wyegzekwowania pozwolenia wejścia na działkę sąsiednią skarżący nie korzystał z pomocy straży miejskiej czy policji. Wynikało to z jego nieświadomości i niewiedzy, co do przysługujących mu uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie, uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą wydanych rozstrzygnięć. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę materialnoprawną dla nałożenia omawianego środka egzekucyjnego stanowi art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, "grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie wykonanie konkretnych obowiązków wypływa z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...], nakazującej skarżącemu wykonanie w terminie do dnia 30 września 2007 r. określonych czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. termin wykonania określonych czynności został przedłużony do dnia 11 marca 2009 r. Przedmiotowe decyzje stały się ostateczne. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). W tym miejscu dodać należy, iż działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno – prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada zatem w/w decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż obowiązek wykonania określonych czynności stał się wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Wobec zaś nie spełnienia go w sposób dobrowolny, w zakreślonym terminie podlegał egzekucji administracyjnej. Stosownie natomiast do treści art. 15 ustawy, warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej powołanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż przepis § 1 art. 15 ustawy pełni podobną rolę do art. 11 kpa i ma na celu wyjaśnienie przyczyn podjętych działań, które w efekcie mają skłonić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku (tak: D. Jankowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo UNIMEX, Wrocław 2006, str. 174-175). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. sporządził w dniu 30 stycznia 2009 r. pisemne upomnienie, w którym wezwał skarżącego do wykonania konkretnych czynności wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Przedmiotowe upomnienie zostało doręczone w dniu 2 lutego 2009 r., jednakże jak wynika z akt sprawy, skarżący pomimo świadomości nałożonych nań obowiązków do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji, nie spełnił ich. W tym stanie faktycznym i prawnym w ocenie Sądu - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając skarżącemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego. Dokonując natomiast oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz wydanego w jego następstwie rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż spełnione zostały wymogi formalne, wynikające z art. 119 - 122 ustawy. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta jak słusznie podkreślił organ odwoławczy nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W tym miejscu podkreślić należy, iż nałożony na skarżącego obowiązek ma charakter niepieniężny, stąd w konkretnej sprawie stosownie do brzmienia art. 20 § 1 pkt 2 ustawy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. W takim przypadku przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Także kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawu, nie przekracza bowiem ustawowo określonej górnej wysokości grzywny i jak wynika z akt sprawy jest następstwem naruszania obowiązków nałożonych na skarżącego. Przy określeniu jej wysokości organy kierowały się potrzebę zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji, nadto brały pod uwagę charakter nałożonego obowiązku akcentując, iż dotyczy on istnienia zagrożenia pożarowego, a zatem bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Powyższe zdaniem Sądu uzasadniało nałożenie grzywny w przyjętej wysokości. Argumentacja zaś zawarta w tej kwestii nie budzi zastrzeżeń. W odniesieniu do zarzutu braku zgody sąsiada na wejście na jego posesję, stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotycząca wydania pozwolenia E. K. na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości została wydana w momencie, gdy postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie nałożenia na E. K. grzywny w celu przymuszenia, stało się ostateczne i wywarło skutki prawne. Skarżący nie skorzystał natomiast z możliwości wejścia na działkę sąsiednią na podstawie wcześniejszej decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., również nie skorzystał z pomocy policji czy straży miejskiej w celu wyegzekwowania wydanych decyzji. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit b w związku z § 2 ust. 3 i 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349 ze zm.).