II SA/Bk 144/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego 1 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] nałożył na A. P. obowiązek: I. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego RL-4 na działce nr [...] obręb P., gm. W. od granicy z działką nr [...]obręb P., gm. W. do istniejącego rowu RL-2; II. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego RH1 i RH na działce nr [...] obręb P., gm. W. od wylotu dreny fi 10 do granicy z działką nr [...] obręb K., gmina Giżycko (Jezioro K.); III. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego Rl na działce nr [...] obręb P., gm. W. od wylotu dreny fi 5 do granicy z działką nr [...] obręb K., gmina Giżycko (Jezioro K.) z terminem wykonania prac do [...].01.2022r. o parametrach: szerokość w dnie 0,5m, głębokość rowu min. 0,6m, do odkrycia wylotów drenów, skarpy rowu wyprofilowane 1:1. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. P. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika jasno, że przyczyną naruszenia stosunków wodnych w obrębie P., gm. W. jest m.in. brak należytego utrzymania urządzeń wodnych na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] obręb P., gm. W.. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2021 r. przez upoważnionych pracowników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wykazały, że na działce [...] znajduje się rów melioracyjny RL-4 i RL-2, natomiast na działce [...] rów melioracyjny RH1, RH i Rl. Stwierdzono, że rowy na działce [...] obręb P., gm. W. są zaniedbane, niedrożne i zarośnięte, a na ich części znajduje się zarośnięty trzciną staw. Na działce [...] rowy są niekonserwowane, od jeziora K. rów poszerzony połączony ze zbiornikiem wodnym, wcześniej użytkowanym jako przystań. Organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, że nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych, powodujące ich niedrożność lub utrudniające korzystanie z ich zasobów prowadzi do zmiany ich funkcji. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko powyższe oparte jest na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym dokonanym przez organ pierwszej instancji. Podniesiono przy tym, że ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży w kompetencji organów, a nie biegłego. Ani przepisy prawa materialnego, ani procedury administracyjnej, nie nakazują przy tym organowi przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który podlega (tak jak każdy inny dowód), swobodnej ocenie organu, co do jego wartości dowodowej, wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 marca 2020 r., II SA/Bk 23/20 ). Zdaniem organu drugiej instancji, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 188 ustawy - Prawo wodne utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, do przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na omawianym terenie, niezbędne jest przywrócenie funkcji rzeczonego urządzenia wodnego. Wskazano zatem, że to na właścicielu gruntu, tj. właścicielu działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu P., gm. W. ciąży obowiązek - w tym przypadku - przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na tym terenie. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła A. P. i zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegającej na zaniechaniu zasięgnięcia opinii biegłego, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno zostać oparte rozstrzygnięcie; - art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy nałożenia obowiązku co do poszczególnych urządzeń wodnych; - art. 191 ust 5 ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron niniejszego postępowania. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji z [...] listopada 2021 r. na okoliczność stanu hydrologicznego działki nr [...], przyczyn zmiany stosunków wodnych na tej działce, charakteru wód odprowadzanych z działki nr [...], stanu urządzeń wodnych skarżącej i zasadności ich odtworzenia. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzucono, że decyzja nie zawiera informacji dotyczących podstawy zastosowania art. 191 ust. 1 i 2 ustawy, a tym samym podstawy faktycznej ustalenia przez organ przesłanek zastosowania tego przepisu. W toku postępowania organ pierwszej instancji powziął informację o toczącym się równolegle postępowaniu przed Sądem Rejonowym w G., [...] z powództwa A. P. p-ko M. D., w którym skarżąca domaga się m.in. zobowiązania M. D., właściciela działki nr [...] do zaprzestania naruszeń jej prawa własności i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczy zalewania działki [...] przez M. D. W aktach tej sprawy znajduje się załączona do skargi opinia biegłego sądowego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji, z której wynika, że: - działka skarżącej jest zalewana m.in. z ułożonego przez M. D. rurociągu drenarskiego, z którego napływ na działkę skarżącej następuje rowem położonym na działce gminnej o nr [...]. Rurociąg ten nie jest ujawniony w ewidencji urządzeń wodnych; - ww. rurociąg służy do odprowadzania nieczystości odzwierzęcych na działkę [...], - w terenie, jak i w ewidencji nie występuje rów RL-4; - odtwarzanie do właściwych parametrów rowu RL-2 na działce [...] bez wcześniejszego udrożnienia rowu głównego RL jest nieuzasadnione; - rurą kanalizacyjną 0300 przechodzącą przez działkę [...] odprowadzane są nieczystości. Opinia biegłego zawiera opis graficzny sytuacji hydrologicznej działki [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji pominął, że granica działki [...] i [...]przebiega po środku rowu RH, a co za tym idzie stroną niniejszego postępowania winien być również właściciel działki [...]. Podobnie organ nie ustalił właścicieli nieruchomości przez które przebiega rów oznaczony symbolem RL. W ocenie skarżącej w toku postępowania administracyjnego organy obu stopni nie zbadały sprawy w sposób należyty. Wskazuje na to przede wszystkim treść zaskarżonych aktów, które nie zawierają żadnych informacji dotyczących przesłanek, jakimi się kierowano, nakładając określonego rodzaju obowiązki. Organy nie wskazały też dlaczego jedynie skarżąca jest zobowiązana do wykonania określonych czynności dotyczących urządzeń wodnych stanowiących własność również innych osób, których postępowanie nie obejmowało. W efekcie obecnie skarżąca winna dokonać konserwacji urządzeń, które albo nie stanowią jej wyłącznej własności, albo nie istnieją fizycznie, albo nie są zalecane. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżąca na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2022 r. wyjaśniła, że sprawa o sygnaturze [...] w Sądzie Rejonowym w G. nie została jeszcze zakończona. Sprawa dotyczy zalewania jej działki przez M. D. Nieczystości z jego działki nr [...] płyną przez działkę gminną nr [...]na jej działkę o numerze [...]. Na mapie nie widnieje rów o oznakowaniu RL – 4, a także nie istnieje on na jej działce. Natomiast rów o oznakowaniu RL nie należy do niej, a rów RL – 2 leży również na działce Nadleśnictwa. Rów oznakowany RH przebiega po granicy działek o numerach [...] i [...], które są własnością Pana A. Sąd postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego hydrologa z [...] listopada 2021 r., która została dołączona do skargi na okoliczność przebiegu rowów melioracyjnych i ich uwidocznienia w ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowił art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z jego treścią w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji tej określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191 ustawy, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stanem konkretnego urządzenia wodnego a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty. Nakazanie właścicielowi urządzenia przywrócenia jego funkcji, wykonania urządzeń zapobiegających szkód lub likwidację szkód może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że stan urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty. Decyzja wydawana na gruncie tego przepisu zwana jest decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym wydawanych na gruncie tego przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód. Warunkiem skorzystania z dyspozycji art. 191 ust. 1 ustawy i wydania decyzji nakazującej właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, jest ustalenie w prowadzonym postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że brak jest jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, że na danym terenie występuje urządzenie wodne oraz w zakresie tego kto jest właścicielem danego urządzenia wodnego. Organy w sprawie niniejszej oparły swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na wynikach oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2021 r. Pominęły dowód z opinii biegłego hydrologa sporządzonej w sprawie cywilnej IC [...], przyjmując że żadne przepisy nie nakazują organowi przeprowadzenia dowodu w opinii biegłego i że ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży w kompetencji organów a nie biegłego. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Białymstoku wydany w sprawie II SA/Bk 23/20. W sprawie tej sąd ocenił, że organy należycie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków procesowych, ustalając jakie urządzenia melioracyjne znajdują się na poddanych oględzinom działkach, czyją własność one stanowią, jaki jest ich stan oraz czy wskazuje on na nienależyte utrzymywanie tych urządzeń, które skutkuje zmianą ich funkcji. Tym samym organy w sposób prawidłowy ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy oraz zastosowały właściwą podstawę prawną zapadłych rozstrzygnięć, którą prawidłowo zinterpretowały i należycie wyjaśniły. Stąd na kanwie tej sprawy stwierdził, że w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można dokonać ustaleń stanu faktycznego bez zasięgania opinii biegłego, opinia taka nie jest wymagana. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było przez wyspecjalizowane organy, będące jednostkami organizacyjnymi podmiotu odpowiedzialnego za krajową gospodarkę wodną, a więc dysponujące odpowiedni stopniem wiedzy z zakresu ochrony przed powodziami oraz zarządzania środowiskiem wodnym. W konkluzji w sprawie tej stwierdzono, że ocena tego, czy zaistniałe w sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 191 ust. 1 ustawy, nie należy do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę. Tym samym to nie biegły dokonuje ustalenia, czy ewentualna zmiana funkcji urządzenia wodnego odpowiada takiej zmianie, z którą należy wiązać odpowiedzialność właściciela tego urządzenia, lecz orzekające w sprawie organy, które swoje stanowisko opierają na zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży w kompetencji organów, a nie biegłego. Ani przepisy prawa materialnego, ani procedury administracyjnej, nie nakazują przy tym organowi przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który podlega (tak jak każdy inny dowód), swobodnej ocenie organu, co do jego wartości dowodowej, wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Podzielając w pełni to stanowisko stwierdzić należy, że nie może ono znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej. Znalazło ono zastosowanie w sprawie w której stan faktyczny sprawy został bezspornie ustalony przez organy. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z inną sytuacją. A mianowicie ustalenia organu nie są zbieżne z wnioskami zawartymi w sporządzonej przez biegłego hydrologa opinii. Z opinii tej wynika, że przebieg rowów melioracyjnych na działkach nr [...] i [...] jest inny niż ustaliły to organy a mianowicie: - nie istnieje rów RL4 na działce nr [...] i nie jest ujęty w ewidencji starosty; - odcinek środkowy rowu RL -2 przebiega po granicy działki nr [...] (stanowiącej własność M. D.) i nr [...] (stanowiącej własność Lasów Państwowych); - na działkach nr [...] i [...] wg inwentaryzacji z 1964 zostały dorysowane drenaże 1,2,3,4,5, ale nie wiadomo kiedy i przez kogo; - rów RH przebiega po granicy działek o numerach [...] i [...]stanowiących własność Pana A. W takiej sytuacji w której zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami organów (nie wiadomo na podstawie jakiej dokumentacji organy dokonały tych ustaleń) a wnioskami biegłego hydrologa rzeczą organu było dopuszczenie tego dowodu w sprawie i skonfrontowanie wniosków opinii z ustaleniami poczynionymi we własnym zakresie. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości wydanie decyzji nakazowej było przedwczesne. Zdaniem sądu organy nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków procesowych. W sprawie bowiem nie ustalono jednoznacznie jakie urządzenia melioracyjne znajdują się na poddanych oględzinom działkach i czyją własność one stanowią. Tym samym organy w sposób nie prawidłowy ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Nie zebrały materiału dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. I o ile zgodzić się należy z tym, że ocena tego, czy zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 191 ust. 1 ustawy, nie należy do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę to w kontrolowanym postępowaniu zasadne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego hydrologa sporządzonej w sprawie cywilnej z uwagi na sprzeczne wnioski co do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W efekcie sąd stwierdził, że w sprawie naruszono przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada bezpośredniości i to na organie wydającym decyzję spoczywa ustalenie stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu, albowiem zgodnie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w sprawie niniejszej rozpoznał sprawę powierzchownie, nie ustalając jednoznacznie zasadniczych okoliczności sprawy tj. jakie urządzenia melioracyjne znajdują się na poddanych oględzinom działkach i czyją własność one stanowią. Wydana decyzja nie wyjaśnia wątpliwości zachodzących pomiędzy ustaleniami organów w tym zakresie a opinią biegłego hydrologa. Jej wydanie nie poprzedzało właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Tym samym, organ w sposób dowolny wydał decyzję co odnosi się również do decyzji organu pierwszej instancji. Nie można stwierdzić, że prawidłowo organy ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Ponownie rozpoznając sprawę organ dopuści dowód z opinii biegłego hydrologa i wyjaśni rozbieżności zachodzące pomiędzy tą opinią a swoimi ustaleniami. Nadto organy będą miały na uwadze treść art. 191 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód. W sytuacji, gdy okaże się że rowy przebiegają przez kilka działek organ zweryfikuje krąg stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy (300 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).