II SA/Bk 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Decyzją z dnia [...].10.2009r. (Nr [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Starszego Specjalistę Pracy Socjalnej MOPR w B., przyznano skarżącemu L. Z. zasiłek okresowy na okres od 1 marca 2008r. do 31 stycznia 2009r. w wysokości 238,50 złotych miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 106 ust. 1, 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, ust. 5 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i par. 1 pkt 1 lit. "a" Rozporządzenia Rady Ministrów z 24.07.2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Decyzję wydano po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2008r., będącym następstwem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009r. odmawiającej przyznania zasiłku okresowego z uwagi na brak współdziałania strony z organem w zakresie rozwiązywania we własnym zakresie trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący nadal jest osobą nieposiadającą własnego dochodu, bezrobotną bez prawa do zasiłku, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, oddzielne od mieszkającej w tym samym domu matki. Skarżący zajmuje w domu matki jeden pokój w podpiwniczeniu budynku. Nie okazał pomieszczenia, w którym byłaby możliwość przygotowywania posiłków. Skarżący nie wykazuje woli współdziałania z organem w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej. Zważywszy jednak na fakt, że okoliczności wskazujące na wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania pomocy, nie zostały przez organ odwoławczy uznane za wystarczające do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, orzeczono o przyznaniu żądanego zasiłku okresowego. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przyznaje się między innymi w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność czy bezrobocie, osobie, której dochód jest niższy od kryterium osoby samotnie gospodarującej. Kwotę zasiłku okresowego ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy czym minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem własnym. Przy ustalaniu – w tak określonych granicach - wysokości zasiłku okresowego bierze się pod uwagę sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, możliwości finansowe ośrodka oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie potrzeb. W budżecie gminy na realizację zadań własnych nie ma środków finansowych na wypłaty zasiłków okresowych w wysokościach wyższych niż kwoty minimalne zasiłków okresowych, ustalane jako 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem danej osoby. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym tylko w zakresie jego przyznawania co do zasady, natomiast określenie wysokości zasiłku okresowego i okresu jego przyznania pozostawione zostało uznaniu organu administracji. Odwołanie skarżącego od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione. Zaskarżoną decyzją (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po jego rozpatrzeniu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji piewszoinstancyjnej. Kolegium podzieliło ustalenia organu, co do sytuacji strony, samotnie gospodarującej i nieosiągającej żadnego dochodu, jak też ocenę w kwestii wysokości przyznanego świadczenia. Kolegium wskazało na treść ustawowej regulacji odnoszącej się do wysokości zasiłku okresowego, przyznawanego osobom samotnie gospodarującym, stwierdzając, iż kwota zasiłku okresowego jest ustalana przez organ, gdyż ustawodawca określił jedynie górną i dolną granicę tego zasiłku. W tym przypadku stronie została przyznana minimalna kwota zasiłku okresowego tj. 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem własnym strony. SKO uznało za prawidłowe uzasadnienie organu I instancji. Podkreśliło, iż ustawodawca nie wskazał kryteriów ustalania kwoty zasiłku. Wskazówką dla ustalenia kwoty zasiłku jest treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który nawiązuje do okoliczności konkretnej sprawy, sytuacji materialnej strony, a z drugiej strony do możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Kolegium zaakcentowało, iż organ I instancji wskazał na ograniczone środki finansowe. W budżecie gminy na zadania własne, nie ma wystarczających środków, pozwalających na uzupełnienie kwoty wydatków związanych z zasiłkami okresowymi ponad kwotę minimalną uzyskiwaną z budżetu państwa. Kolegium uznało też za prawidłowe ustalenie okresu świadczenia: od 1 marca 2008r. do 31 stycznia 2009r. Wskazało w tej mierze na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i fakt, ze skarżący swój wniosek o zasiłek okresowy złożył w dniu 4 marca 2008r. Tym samym nie został podzielony zarzut odwołania, co do istnienia podstaw do przyznania zasiłku od lutego 2008r. Kolegium wyraziło przy tym pogląd, iż jest świadome istnienia większych potrzeb strony, ale wskazało, iż z ustawy nie wynika obowiązek ich zaspokojenia w pełnej wysokości, a nadto w budżecie organu pomocy społecznej brak wystarczających środków, by w pełnym zakresie zaspokoić potrzeby wszystkich podopiecznych. Kolegium podkreśliło, iż nie jest organem uprawnionym do oceny prawidłowości wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników ośrodka pomocy społecznej, oraz zwróciło uwagę, że z wielu oferowanych form pomocy skarżący nie skorzystał. Końcowo nadmieniło, iż świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający własne starania strony o zabezpieczenie środków utrzymania. W wywiedzionej na powyższą decyzję skardze do WSA w Białymstoku, L. Z. podniósł zasadniczy zarzut braku przyznania mu zasiłku okresowego za luty 2008r. Wskazał, iż sprawa przyznania zasiłku okresowego jest następstwem wcześniejszego wyroku tutejszego sądu wydanego pod sygnaturą akt IISA/Bk 714/08, uchylającego pierwsze decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania zasiłku. Zarzucił, iż ponownie rozpoznając sprawę tego zasiłku, organy były opieszałe, co świadczy o tym, iż nie miały zamiaru wykonać wyroku sądu. Podkreślił, iż przed marcem 2008r. miał przyznany zasiłek okresowy do końca stycznia 2008r, mimo, iż decyzja przyznająca zasiłek na okres do 31 stycznia 2008r. była wydana w lutym. We wniosku z 4.03.2008r. wspomniał o tym, iż nie został mu przyznany zasiłek okresowy na miesiąc luty 2008r. Skarżący zapytuje czy ta sytuacja jest prawidłowa i kto za jej zaistnienie ponosi odpowiedzialność. Skarżący zarzucił też, iż przy przyznawaniu zasiłku wzięto pod uwagę jedynie bezrobocie i ubóstwo strony, natomiast pominięto całkowicie wykazaną dokumentami potrzebę specjalistycznego leczenia strony przewlekle chorej. Takie postępowanie uważa za celowe zatajanie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia. Skarżący przytoczył stwierdzenia użyte przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odniósł je do swojej sytuacji życiowej. Podkreślił, iż opieszałe rozpoznanie wniosku przyczyniło się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działań organów administracji publicznej stosując kryterium zgodności tych działań z prawem. Nie dostrzegając w sprawie mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego ani mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego, i nie stwierdzając wad kwalifikowanych decyzji (skutkujących nieważnością decyzji), oddala skargę (vide: art. 145 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa regulującymi tryb i zasady przyznawania zasiłków okresowych. Zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej, zaś tryb rozpatrywania tych spraw reguluje kodeks postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny odpowiadać okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje z reguły mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (po. Wyrok NSA z 26.09.2000, sygn. ISA945/00, Lex nr 79608). Rozmiar pomocy społecznej jest warunkowany nie tylko potrzebami strony ale i możliwościami finansowymi organu. Zasiłek okresowy – jak wynika z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego dla osób, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Jeżeli chodzi o wysokość zasiłku okresowego, to – stosownie do treści art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej – ustala się go do wysokości różnicy między kryterium dochodowym (własnym w przypadku osób samotnie gospodarujących lub rodziny przypadku osób mających rodzinę) a dochodem wnioskodawcy (własnym w przypadku osób samotnie gospodarujących lub rodziny w przypadku osób posiadających rodzinę), z tym, że kwota zasiłku okresowego nie może być wyższa niż 418 złotych miesięcznie i nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem własnym. Z regulacji powyższej wynika, iż w sposób sztywny określone zostały minimalne i maksymalne granice wysokości zasiłku okresowego i w ramach tych granic organ ustala kwotę zasiłku w konkretnej sprawie. Kryteria ustalania tej kwoty pozostawione zostały uznaniu organu administracji. Uznanie nie oznacza dowolności albowiem wyznacznikami stają się okoliczności konkretnej sprawy: sytuacja strony, cele świadczenia i możliwości finansowe organu. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, z jakich przyczyn przyznał zasiłek okresowy w kwocie minimalnej wskazując na brak środków na przyznanie wyższego świadczenia. Sąd administracyjny nie ma podstaw do podważania treści takiego oświadczenia. Gospodarzem środków finansowych na pomoc społeczną są ośrodki pomocy społecznej, które dysponują pełną wiedzą na temat własnego budżetu "zasiłkowego" i możliwości dysponowania nim. W przypadku uzasadnienia minimalnej kwoty zasiłku niewystarczającą pulą środków finansowych, pozwalającą na realizowanie wszystkich żądań w kwotach w pełni satysfakcjonujących strony, zarzut skarżącego, iż pominięcie stanu zdrowia mogło mieć wpływ na wynik sprawy (kwotę przyznanego zasiłku okresowego), jest niesłuszny. Brak środków na wypłatę zasiłków okresowych w górnych granicach stoi na przeszkodzie przyznawania ich w maksymalnej wysokości niezależnie od przyczyny, dla której konieczne jest okresowe wsparcie osoby stałym dochodem. Z tych przyczyn trafnie zarzucane przez skarżącego pominięcie w uzasadnieniu decyzji sytuacji zdrowotnej strony, w efekcie należało uznać za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Nie ma racji skarżący twierdząc, iż zasiłek okresowy powinien był zostać przyznany od lutego 2008r. a nie od marca 2008r. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skarżący o przyznanie zasiłku okresowego wystąpił wnioskiem z dnia 4 marca 2008r. Bezspornie wynikający z akt administracyjnych fakt, że pozbawiony był okresowego wsparcia finansowego w miesiącu lutym 2008r. wskazywać może na wadliwość decyzji z [...] lutego 2008r. (Nr [...]) dotyczącej przyznania (na wniosek z 20.12.2007r.) zasiłku okresowego jedynie na styczeń 2008r. Nie było jednak rolą organu rozpatrującego kolejny wniosek strony o zasiłek okresowy, a w konsekwencji i nie jest rolą sądu w niniejszym postępowaniu, ocena treści wcześniejszej decyzji załatwiającej sprawę z wcześniejszego wniosku strony. Określenie początku okresu zasiłkowego z wniosku z 4 marca 2008r. nastąpiło bez naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zarzuty skargi sprowadzające się do podważania wystąpienia braku współdziałania strony z organem, trafiają w tej sprawie w próżnię. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji piewszoinstncyjnej znalazła się wzmianka o niewłaściwej postawie skarżącego, świadczącej o ignorowaniu obowiązku współdziałania strony z organem pomocy społecznej w zakresie rozwiązywania we własnym zakresie trudnej sytuacji życiowej, w sprawie niniejszej nie przypisano tym okolicznościom znaczenia prawotwórczego. Organ I instancji wskazał wyraźnie, iż wcześniejsze odmowy przyznania zasiłku okresowego na wniosek złożony 4 marca 2008r. zostały uznane przez SKO w B. za niewystarczająco uzasadnione i dlatego w decyzji z dnia [...].10.2009r. okoliczności mogących wskazywać na brak współdziałania nie uznano za przeszkodę w przyznaniu świadczenia. Z tych samych przyczyn za nietrafne sąd uznaje powoływanie się na wyrok WSA w Białymstoku wydany w sprawie IISA/Bk 714/08, mocą którego uchylone zostały wcześniejsze decyzje (organów obu instancji) odmawiające przyznania zasiłku okresowego ze względu na przypisany skarżącemu brak współdziałania z organem. Również zarzucana w skardze opieszałość organu w załatwianiu wniosku strony "wymyka" się spod kontroli sądu w sprawie ze skargi na decyzję załatwiającą sprawę. Mogła być przedmiotem skargi na bezczynność, natomiast nie ma znaczenia przy ocenie końcowego rezultatu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-