II SA/Bk 147/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. w B. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł na P. K. S. S. A. w B. za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu ([...][). U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Zgodnie z wydanym Spółce w dniu [...] lutego 2008 r. zezwoleniem nr [...]przewoźnik miał obowiązek wykonywać regularnie przewóz osób na linii komunikacyjnej nr [...] (B. – K. przez B., K. K.). Zezwolenie miało być ważne wraz z dołączonym do niego rozkładem jazdy. Z rozkładu tego wynikało, ze w dni świąteczne (niedziela i święta, z wyjątkiem pierwszego dnia Świąt Bożego Narodzenia, pierwszego dnia Świat Wielkanocnych oraz Nowego Roku) kurs nr [...] powinien się rozpocząć o godz. 16:40 z przystanku "B. d.a." i kończyć o godz. 17:55 na przystanku w K. W dniu [...] lipca 2010 r. (niedziela) upoważnieni pracownicy organu wydającego zezwolenie (Marszałka Województwa P.) przeprowadzili kontrolę w zakresie zgodności wykonywania transportu osób z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz z warunkami zezwolenia nr [...]. W toku kontroli ustalono, ze o godz. 16:40 żaden autobus z przystanku "B. d.a." do K. nie odjechał. Ustalono również, ze na tablicy informacyjnej w budynku dworca oraz na tabliczce przystankowej (stanowisko nr [...]) było umieszczone ogłoszenie, ze kurs z godz. 16:40 wykonywany jest jedynie w dni robocze i wyłącznie do miejscowości G. Po zapoznaniu się z protokołem kontroli Spółka wyjaśniła, że jedynie zawiesiła kurs nr [...] - zgodnie z art. 8 Prawa przewozowego. Przewozy nadal są wykonywane, a zostały jedynie ograniczone. Ograniczenie polegało na zawieszeniu kursów z B. do K. w niedziele i dni świąteczne. Na tej trasie przewozy nadal są wykonywane, jednakże tylko w dni robocze i tylko do miejscowości G. Ograniczenie to zostało podane do wiadomości publicznej poprzez wywieszenie rozkładu jazdy uwzględniającego zmiany, dodatkowo strona stwierdziła, ze niewykonywanie przewozów nie może być utożsamiane z naruszeniem zasad przewozu - jeśli przewoźnik nie realizuje kursu, to nie jest możliwe, aby naruszył zasady obowiązujące podczas wykonywania takiego kursu. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień strony. Dodatkowo ustalono, że dopiero w dniu [...] września 2010 r. (a więc długo po dokonaniu zmian w rozkładzie jazdy linii nr [...]) Spółka wystąpiła do Ministerstwa Skarbu z wnioskiem o zatwierdzenie ograniczenia przewozów na wspomnianej wyżej linii, uzasadniając wniosek czynnikami ekonomicznymi. Marszałek Województwa P. decyzją nr [...]z miesiąca września 2010 r., działając na podstawie art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożył na PKS S.A. w B. karę pieniężną w kwocie 2000 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Od decyzji organu pierwszej instancji Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła: - naruszenie art. 107 k.p.a. polegające na nieumieszczeniu daty wydania decyzji (na decyzji umieszczono jedynie miesiąc i rok wydania, natomiast nie wskazano dnia); - błędna wykładnię art. 92 i pkt 2.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż niewykonywanie przewozów jest równoznaczne z wykonywaniem transportu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu (zdaniem strony, z zezwolenia na wykonywanie przewozów, nie wynika bezwzględny nakaz wykonywania tych przewozów, a jedynie uprawnienie, z którego strona nie ma obowiązku korzystać); - błędną wykładnię art. 8 ust. 1pkt 2 Prawa przewozowego polegającą na przyjęciu, że do ograniczenia wykonywania przewozu konieczne jest uprzednie uzyskanie zgody właściwego organu (Ministerstwa Skarbu) - zdaniem strony, usunięcie kursu z rozkładu jazdy i podanie tego faktu do wiadomości publicznej uprawniał y do wstrzymania przewozów na przedmiotowej trasie i to bez konsekwencji polegających na obowiązku uiszczenia kary. O konieczności zapłaty kary przemawiałby co najwyżej fakt powstrzymania się od przewozów, pomimo figurowania kursu w rozkładzie jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ wskazał, że niewpisanie dnia w dacie wydania decyzji w żaden sposób nie wpływa na jej ważność. Decyzja została stronie skutecznie doręczona, a co więcej figuruje na niej pieczęć z datą nadania: [...] września 2010 r. i właśnie tę datę należy uznać, zdaniem organu odwoławczego, za dzień wydania decyzji. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 18b ustawy o transporcie drogowym, zwanej dalej "u.t.d." przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu wydanym przez marszałka województwa. W zezwoleniu tym określone są warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. W związku z powyższym organ uznał, że twierdzenie strony, jakoby wstrzymanie przewozów na trasie uwidocznionej w zezwoleniu (załączniku do zezwolenia) nie było naruszeniem warunków wykonywania przewozów określonych w ustawie o transporcie drogowym oraz wydanym na jej podstawie zezwoleniu, jest bezzasadne. Jeśli bowiem ustawa nakazuje wykonywać przewozy zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, to naruszenie tych warunków jest zarazem naruszeniem art. 18b u.t.d. Po dokonaniu analizy treści zezwolenia nr [...] organ stwierdził, ze załącznik jest integralną częścią zezwolenia. Z zezwolenia wynika, że przewoźnik miał wykonywać przewozy na trasie B. - K. W zależności od numeru kursu przystankiem końcowym były miejscowości: K. K, G., K. Kursy do K. (nr [...]), jako najdłuższe, odbywać się miały wyłącznie w niedziele i dni świąteczne (z wyjątkami wymienionymi w rozkładzie). Kolegium wskazało również, że spółka podała na swojej oficjalnej stronie internetowej, iż od dnia [...] czerwca 2010 r. zawiesza m. in. kurs o godz. 16:40 (niedziele i święta) B-G. Dodatkowo wyjaśniła, ze przewozy na kursie nr [...] (linia [...], godz. 16:40) zostały zawieszone od dnia [...] czerwca 2010 r. i nie zostały wznowione z przyczyn ekonomicznych. Zaprzestanie wykonywania kursów w niedziele oraz dni świąteczne na trasie B.-K. (przez G.) o godz. 16:40 stanowi więc naruszenie warunków określonych w zezwoleniu nr [...]. Organ powołał się na art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego, zgodnie z którym przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy i w tym zakresie jest obowiązany do przewozu osób i rzeczy (art. 3 ust. 1 ustawy). Wbrew twierdzeniom strony, rozkład, o którym mowa w powołanym art. 2 ust. 2. ma wynikać z zezwolenia wydanego na podstawie przepisów u.t.d. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 92 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze określonej w załączniku do ustawy. W niniejszej sprawie kara za naruszenie wynosi 2000 zł i ustawodawca nie dopuszcza tu żadnej możliwości miarkowania sankcji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wniosła o: -uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności poprzedzającej decyzji organu I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisu art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, iż brak daty w decyzji administracyjnej pozostaje w przedmiotowym przypadku bez wpływu na jej ważność. W ocenie Skarżącej jest to kwalifikowany brak formalny decyzji i w każdym przypadku (tj. nawet wówczas gdy brak ten pozostaje pozornie bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie), wada w postaci braku daty wydania decyzji musi zostać usunięta poprzez wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Na potwierdzenie swego stanowiska Skarżąca powołała się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2010 r. III Sa/Wa 832/10. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nie podjął nawet próby naprawienia takiego braku i jeśli nie zrobił tego w trybie art. 113 k.p.a., to konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przez organ rozpatrujący odwołanie. Ponadto Skarżąca Spółka podniosła także zarzut naruszenia art. 92 ust. 1. art. 92 ust. 4 oraz. z L.p. 2.2 pkt 1 załącznika do u.t.d. zw. z art. 18 ust. 1 pkt 7 u.t.d. W ocenie strony skarżącej organ nieprawidłowo przyjął, iż z zezwolenia wynika bezwzględny obowiązek wykonywania (przymus realizacji) wszystkich przewozów zgodnie z rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do wniosku, na podstawie którego wydano zezwolenie. Zezwolenie w rozumieniu przepisów u.t.d., stwarza jedynie prawną możliwość (a nie przymus) wykonywania przewozów przy zachowaniu warunków w nim określonych. Obowiązek taki wynikać może z ustawy Prawu przewozowe i przesądza o nim informacja podana przez przewoźnika do wiadomości publicznej w postaci np. rozkładu jazdy, a nie wydane zezwolenie. W związku z tym. iż obowiązek świadczenia przewozu wynika wprost z prawa przewozowego, należy stwierdzić, iż nie będzie możliwe zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 92 ust. 1 u.t.d., odnoszącej się do naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Na potwierdzenie tego stanowiska Skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1323/05. W ocenie Skarżącej art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. poddaje sankcjom zachowania podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, które to zachowania jednocześnie naruszają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy. Tak ogólnie sformułowane postanowienia precyzuje Lp. 2.2. załącznika do u.t.d., w świetle którego sankcjonowane jest wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: dni, godzin odjazdu i przyjazdu, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Powyższe oznacza, że przewoźnik może dopuścić się naruszeń warunków przewozu. jeżeli np. wykonuje transport drogowy w inne dni niż wskazane w zezwoleniu lub na innej trasie. Natomiast przepisy nie przewidują karania przewoźnika za niewykonanie przewozu. Na marginesie Skarżąca wskazała, że nie naruszyła także norm zawartych w Prawie przewozowym. Już w dniu [...] lipca 2010 r. (tj. w czasie objętym kontrolą), w publicznie ogłoszonym rozkładzie jazdy obowiązującym dla linii komunikacyjnej nr [...] nie figurował kurs relacji B. – K. wykonywany od godziny 16:40. Ponadto wystąpiła na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 Prawa przewozowego do właściwego ministra z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku przewozu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej potrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej "p.p.s.a.", Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Marszałka Województwa P. o nałożeniu kary pieniężnej została zaopatrzona datą: "... września 2010 r.". Nie został wpisany dzień wydania decyzji, czemu też organ nie zaprzecza (na k. 31 akt administracyjnych znajduje się kopia kwestionowanej decyzji z wpisaną długopisem datą "29", co nie odpowiada prawdzie, zaś uzupełnienie daty na kopii decyzji – prawdopodobnie przez pracownika organu I instancji – było niedopuszczalne). Wbrew twierdzeniu skargi, brak formalny w postaci nie wpisania dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie może być traktowany jako wada kwalifikowana, z powodu której należałoby decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Decyzja spełnia pozostałe wymogi z art. 107 § 1 kpa, opatrzona została numerem [...], wysłana dnia [...].09.2010 r., a doręczona Skarżącej dnia [...].10.2010 r. Od tego czasu wiąże adresata. Zatem brak określenia dnia sporządzenia decyzji nie rodzi żadnych negatywnych skutków prawnych po stronie skarżącej. Aczkolwiek doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa, to jednak naruszenie było nieistotne, nie mające wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W ocenie Sądu brak opatrzenia decyzji dokładną datą w postaci nie określenia dnia jej wydania (przy zachowaniu miesiąca i roku) mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności tylko wówczas, gdyby adresat decyzji ponosił negatywne skutki prawne takiego uchybienia. Powyższa sytuacja nie miała miejsca w niniejszym stanie faktycznym. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10.03.2009 r. ISA/Wa 1515/08 (Lex 529887). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, iż nawet pismo organu można uznać za decyzję administracyjną pod warunkiem, że zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (vide: postanowienie NSA z 27.07.1999 r. ISA 1509/98, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6.03.2000 r. – IV SA/Sz 1193/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10.12.2007r. – ISA/Wr 885/07). Zatem wyrażone przez Skarżącego stanowisko, iż brak dokładnej daty w decyzji organu I instancji stanowi rażące naruszenie prawa, nie stanowi – zdaniem Sądu – uchybienia procesowego, podważającego legalność decyzji. Brak ten może być uzupełniony w każdym czasie, na podstawie art. 113 kpa. Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej interpretacji art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 w związku z art. 18b ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej "u.t.d.". Artykuł 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. stanowi o tym, że jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych jest przestrzeganie warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Integralna częścią zezwolenia nr [...] na linię nr [...]: B.-K. z dnia [...].02.2008 r. był obowiązujący rozkład jazdy. Zaprzestanie wykonywania kursów wykazanych w dołączonym do zezwolenia rozkładzie jazdy jest tym samym naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca dokonała samowolnie zmiany w rozkładzie jazdy poprzez wycofanie kursów autobusowych w niedziele i święta o godzinie 16.40 na trasie B.-K. (przez G.). Zatem dołączony do zezwolenia nr [...] rozkład jazdy nie był w części aktualny i obowiązujący od miesiąca czerwca 2010 r., co zostało stwierdzone w dniu [...].07.2010 r. przez organ kontrolujący. Dokonanej zmiany w rozkładzie jazdy nie zgłosiła do organu wydającego zezwolenie. Zasadne było więc nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za naruszenie warunków wynikających z zezwolenia nr [...], w oparciu o art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż w pojęciu "warunków wykonywania przewozów" nie mieści się pojęcie "wykonywania przewozów zgodnie z rozkładem jazdy". Gdyby treść rozkładu jazdy nie miała znaczenia dla organu wydającego zezwolenie na przewóz osób, to nie byłoby obowiązku dołączenia do zezwolenia przez przewoźnika obowiązującego rozkładu jazdy. W ocenie Sądu błędne jest przekonanie Skarżącej, iż rozkład jazdy dołączony do zezwolenia nie stwarza dla przewoźnika obowiązku, a tylko uprawnienie do wykorzystania wszystkich przewozów. Błędne jest tez rozumienie dopuszczenia się naruszenia warunków przewozu, co zdaniem Skarżącej może nastąpić poprzez zmianę trasy lub dni przewozu, ale nie poprzez niewykonanie przewozu (str. 4 uzasadnienia skargi. Taka interpretacja naruszenia warunków przewozu staje się w ocenie Sądu zupełnie nielogiczna. Po to są ustalone procedury uzyskiwania zezwoleń na transport regularny, poprzedzone uzgodnieniem rozkładu jazdy, aby zapewnić niezbędny porządek i bezpieczeństwo na drodze, a także zapewnić społeczeństwu możliwość korzystania ze środków komunikacji. Marszałek Województwa jest organem koordynującym ogólnodostępną komunikację na danym terenie, a poprzez wydawanie zezwoleń z obowiązującym rozkładem jazdy czerpie też informacje o funkcjonowaniu przewozów w obrębie działania województwa (w tym przypadku Podlaskiego). Przepisy ustawy z dnia 15.11.1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., nr 50, poz. 60) są inną regulacją prawną niż ustawa o transporcie drogowym. Artykuł 2 ust. 2 Prawa przewozowego nakłada na przewoźnika obowiązek podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy. Ten obowiązek Skarżąca wypełniła dokonując ogłoszeń o wycofaniu przejazdów w niedziele i święta o godzinie 16.40 na trasie B.-K. Jednakże istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, że zmieniając rozkład jazdy poprzez wycofanie kursu i podając ten fakt do publicznej wiadomości. Skarżąca nie dopełniła obowiązku dokonania zmiany rozkładu jazdy w wydanym zezwoleniu, które jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, nie zaś z "jakimkolwiek" rozkładem jazdy. Stąd też Sąd nie miał wątpliwości, że Skarżąca naruszyła warunki zezwolenia nr [...], bo jednym z nich było posługiwanie się przez przewoźnika aktualnym rozkładem jazdy dołączonym do zezwolenia. Przywołanie przez Skarżącą wyroku NSA z dnia 20.10.2006 r. w sprawie o sygnaturze IOSK 1323/05 nie jest, wbrew twierdzeniom skargi, poparcia na przedstawioną argumentację. Wyrok ten dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego (nałożenie kary pieniężnej z powodu skrócenia przez kierowcę wykonującego transport drogowy określonego przepisami dziennego czasu wypoczynku), zatem nie może stanowić analogii do sprawy niniejszej. Mając na względzie powyższe i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.