II SA/Bk 148/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. i D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. Ś. i D. Ś. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2017 r. J. Ś. i D. Ś. zwrócili się do Wójta Gminy Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej o powierzchni 167, 7 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą i zjazdem, w miejscowości G. na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Wójt Gminy Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wskazanej we wniosku. Wskazał, że teren objęty wnioskiem jest niezabudowany, stanowi grunty rolne klasy RV i RIVb, od wschodu i zachodu graniczy z użytkami rolnymi, a od strony południowej graniczy z drogą publiczną gminną - ulicą S. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem celem oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna. Ustalono, że działka wnioskodawców nie spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, bowiem na analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki o podobnej funkcji, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Natomiast spełniono pozostałe wymogi tego przepisu, tj. dostępu do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy planistycznej). Zdaniem organu pierwszej instancji, niespełnienie jednej z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wyklucza możliwość wydania takiej decyzji. Decyzja pierwszoinstancyjna zawiera trzy załączniki, tj. mapę w skali 1:1000 obrazującą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. Ś. i D. Ś. Zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Wskazali, że organ pominął fakt istnienia na działce nr [...] budynku dostępnego z tej samej drogi publicznej (dostęp zarówno od frontu jak i od drogi, do której dostęp ma również działka inwestycyjna) oraz to, że zaplanowana przez nich zabudowa nie kolidowałaby z zabudową na sąsiednich działkach, bowiem nie ma na nich zabudowy o innym charakterze niż jednorodzinna. Także, w ocenie odwołujących, nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, bowiem jest on mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej oraz pominięto, że obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki ma charakter obszaru minimalnego. W ocenie stron, organ nie dokonał wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wskazujący, że miał na uwadze uwzględnienie urbanistycznej całości. Zwrócili uwagę, że inaczej wygląda sąsiedztwo urbanistyczne na terenach zwartej zabudowy miejskiej niż na terenach zabudowy wiejskiej czy rozproszonej zabudowy letniskowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy istnieje wyłącznie w sytuacji łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej. W celu ustalenia, czy warunki te spełnia inwestycja wnioskowana, na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczono wokół działki wnioskodawców obszar analizowany w odległości trzykrotności szerokości frontu tej działki (szerokość frontu 27 m, trzykrotność 81 m), nie mniejszej niż 50 m. Ustalono, że obszar ten jest wystarczający do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Analiza nie wykazała istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej mogącej służyć za punkt odniesienia dla określenia kontynuacji funkcji i parametrów na działce inwestycyjnej zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Kolegium podkreśliło, że okoliczności wpływające na wielkość obszaru analizowanego muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego, bowiem obszar nie może ulegać "rozciągnięciu" celem poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach zawnioskowanych do realizacji. Kolegium podkreśliło związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyli do sądu administracyjnego J. i D. Ś., którzy zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a. poprzez działanie bez pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji wskutek dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z ustaleniami poczynionymi we wcześniej prowadzonych postępowaniach ([...]), w których organ pierwszej instancji uznał warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej za spełniony; zaś w przedmiotowym postępowaniu przyjął odmiennie, mimo braku zmiany zabudowy sąsiadujących nieruchomości i jedynie geodezyjnego wydzielenia nowej działki ewidencyjnej z nieruchomości skarżących; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja nie spełnia warunku z tego przepisu, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron znajduje się działka nr [...] położona przy tej samej drodze publicznej, zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jednakże tej działki obszarem analizowanym nie objęto z uwagi na ograniczenie go wyłącznie do obszaru minimalnego; skarżący wskazali, że w sprawie uzasadnione było wyznaczenie obszaru analizowanego identycznego jak w sprawie poprzedniej nr [...]. Skarżący sformułowali wnioski dowodowe: - o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy Ł. pod sygnaturą [...] oraz z decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] lipca 2017 r. znak [...] na okoliczność spełnienia w tamtym postępowaniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz tego, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie powinien być adekwatny z obszarem analizowanym w tamtej sprawie; - zobowiązanie organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., do wydania w terminie 14 dni decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wskazali, że w poprzednio prowadzonym wobec nich postępowaniu, ustalano pozytywnie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, natomiast decyzje nie były pozytywne z uwagi na niezgodność z przepisami odrębnymi i nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż na nieruchomości występowały grunty rolne klasy RIIIb. Skarżący, aby spełnić wymagania, zdecydowali się wydzielić z nieruchomości dotychczasowej działkę nieobejmującą gruntów klasy RIIIb i pozostawali w przekonaniu, że w ten sposób spełnią warunki z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Wywodzili, że na potrzeby ustalania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko w celu uzyskania i utworzenia pewnej urbanistycznej całości. Zdaniem skarżących, taką urbanistyczną całość tworzy droga publiczna, przy której położona jest działka inwestycyjna, a której miejscowe władzy nadały nazwę ulicy S., co – w ich ocenie – jednoznacznie wskazuje na zamierzenie urbanistyczne gminy Ł. do powstania zabudowy wzdłuż tej ulicy. Wskazali na konieczność traktowania każdej sprawy indywidualnie oraz zwrócili uwagę, że w miejscu położenia nieruchomości występuje rozproszona zabudowa wiejska. W ich ocenie, zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 17 maja 2018 r. skarżąca podkreśliła, że nieruchomość leży przy drodze publicznej, która ma już nazwę. Uczestniczka postępowania wskazała, że w sąsiedztwie działki znajdują się inne grunty rolne już przekształcane w działki budowlane, zaś budynek stojący "na rogu ulicy S. i innej" leży w odległości około 200 m od terenu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna zapadły z naruszeniem przepisów mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, przy zachowaniu warunków z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych, zastanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa ocenia się na tzw. obszarze analizowanym. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W sprawie niniejszej wyznaczono obszar analizowany (załącznik nr 3 do decyzji pierwszoinstancyjnej) według trzykrotnej szerokości frontu działki (3 x 27 m = 81 m). Skarżący w odwołaniu wskazywali, że ww. minimalnej wielkości nie zachowano. Zarzut ten w skardze został przeformułowany. Skarżący wskazali, że wyznaczenie obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki jest nieprawidłowe, a obszar powinien być większy. Z zarzutem tym należy się zgodzić. Bezspornie, i w tym zakresie organ trafnie wskazuje, granice obszaru analizowanego nie mogą być "rozciągane" bez ograniczeń tylko po to, aby wydać inwestorom decyzję o warunkach zabudowy. Jednakże, zdaniem sądu, sprawa niniejsza nie dotyczy takiej sytuacji. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, jest to wielkość minimalna. Przepis ten nie zawiera zakazu wyznaczania obszaru analizowanego poza trzykrotną szerokość frontu działki. Wyjście poza tą wielkość nie jest również wyjątkiem od zasady ustalania granic obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki. Ustalenie tych granic szerzej powinno być brane pod uwagę w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i zawsze gdy uzasadnia to dążenie do zachowania urbanistycznej całości. Innymi słowy, jeśli okoliczna zabudowa umożliwia określenie kontynuacji funkcji, to należy to uwzględnić a nie ograniczać wielkości obszaru analizowanego do wielkości minimalnych. Wyjście poza minimum, tj. poza trzykrotność szerokości frontu, ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Jak wskazują skarżący, a jest to widoczne również na załączniku nr 3 do decyzji odmownej Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] wydanej skarżącym w poprzednim postępowaniu, na terenie wokół działki inwestycyjnej występuje działka nr [...] położona na rogu ulicy S. i prostopadłej do niej, która to działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Także na tym załączniku uwidoczniono budynek na działce nr [...] położony dalej wzdłuż ww. drogi prostopadłej, który to budynek, według oznaczenia, stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. A zatem na terenie, na którym znajduje się działka skarżących nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ma ona charakter zabudowy rozproszonej, z oddaleniem budynków od siebie. Racjonalność urbanistyczna w tej sytuacji nakazuje zatem poszerzenie obszaru analizowanego dla inwestycji skarżących tak, aby uzyskać wszechstronny obraz zabudowy na terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną. Przy zabudowie rozproszonej należy bowiem przy wyznaczaniu obszaru analizowanego uwzględnić, że trzykrotna szerokość frontu działki może być niewystarczająca dla uzyskania obrazu tej zabudowy. Należy też wskazać, że przy poprzednim ubieganiu się przez skarżących o ustalenie warunków zabudowy (na wniosek z dnia 20 grudnia 2016 r.), gdy postępowanie zakończyło się decyzją odmowną SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r., szerokość frontu działki inwestycyjnej przed podziałem wynosiła 37 m, zaś granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotność czyli jako 111 m. Wówczas budynek mieszkalny na działce nr [...] został objęty granicami obszaru analizowanego. Co więcej, był tymi granicami objęty budynek na dalej położonej działce nr [...], co spowodowało wówczas ustalenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Budzi zatem wątpliwość, czy rozpoznając wniosek skarżących z dnia 7 listopada 2017 r. inicjujący niniejsze postępowanie faktycznie organy kierowały się zamiarem uwzględnienia pewnej urbanistycznej całości. Ograniczyły bowiem obszar analizowany do wielkości minimalnej, a przy poszerzeniu go zaledwie o 20 m mogły uzyskać zupełnie inny wynik obejmując granicami tego obszaru zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie czyniąc tego, zastosowały organy przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sposób formalistyczny, nieuwzględniający całokształtu okoliczności sprawy i dążenia do uzyskania efektu urbanistycznej całości, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazano w skardze, zabudowa poza granicami administracyjnymi miast często stanowi zabudowę rozproszoną i różni się od bardziej skoncentrowanej zabudowy miejskiej, co powinno znaleźć swój wyraz w odpowiednim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Rozszerzenie obszaru analizowanego w sprawie niniejszej w taki sposób, aby obejmowało działkę nr [...] i zabudowę na niej, nie byłoby więc ani nadmierne, ani nieograniczone, ani dowolne. Sąd zwraca także marginalnie uwagę, że skoro ulica S. jest drogą publiczną, gminną i posiada nazwę, to ta okoliczność świadczy o zamiarach planistycznych, budowlanych lub innych związanych z zagospodarowaniem terenu przy tej drodze przez władze gminne. Teren przy tej drodze jest zatem traktowany jako potencjalny do zagospodarowania. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że drogom polnym, prowadzącym wyłącznie do terenów rolnych i nieprzeznaczonych do zurbanizowania nie nadaje się kategorii i nazwy. Racjonalność urbanistyczna nie wyklucza zatem umożliwienia kontynuowania zabudowy rozproszonej przy ulicy Słonecznej, zbiegającej się prostopadle z ulicą, przy której już zabudowa istnieje. Zdaniem sądu, o granicach obszaru analizowanego powinien przesądzać, oprócz treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, po pierwsze: warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno – estetyczne, po drugie: konieczność uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a po trzecie, nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trafnie skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. w sprawie II OSK 2711/15, w którym wskazano, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o wielkości "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy w określonym kierunku od działki inwestycyjnej, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą pogląd powyższy w całości podziela. Reasumując, nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, bez uwzględnienia obowiązującego na terenie sąsiadującym z działką skarżących ładu przestrzennego, wyznaczanego przez rodzaj zabudowy i wzajemne odległości między tą zabudową (rozproszoną), spowodowało wydanie decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zbyt rygorystyczne i formalistyczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych, nie może zostać zaakceptowane przez sąd, bowiem stanowi o braku dążenia do niewyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie (naruszenie art. 6, 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Doprowadziło to do błędnych, bo przedwczesnych, ustaleń w zakresie braku możliwości zabudowy działki skarżących. Uchybienia te niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy, a ich zakres – kluczowy dla końcowego wyniku sprawy - zobowiązywał sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji celem respektowania w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponownie rozpoznając wniosek skarżących z dnia 7 listopada 2017 r., na skutek niniejszego wyroku, organ pierwszej instancji wyznaczy wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadzi na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu i uwag sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przy czym koszty te stanowi wpis od skargi. Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. Wniosek dotyczył zobowiązania organu odwoławczego do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś sąd orzekł o uchyleniu decyzji obydwu instancji wydanych w sprawie. Nadto, przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. stanowi o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując na sposób załatwienia sprawy, "jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy". Tymczasem w sprawie niniejszej sąd ustalił, oprócz naruszenia przepisów prawa materialnego, także naruszenie przepisów postępowania i konieczność ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji i cech zabudowy. A to oznacza, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku. W takiej sytuacji przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Należy również wskazać, że wydane w stosunku do skarżących poprzednie decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy, o których dopuszczenie jako dowodów wnioskowali, zostały nadesłane wraz z aktami administracyjnymi sprawy niniejszej, co wyłączało konieczność zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.