II SA/Bk 149/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Decyzją z dnia [...].10.2009r. Prezydent Miasta B. powołując się na art. 106 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej, orzekł po raz kolejny o odmowie przyznania skarżącemu L. Z. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków. O pomoc na ten cel skarżący wystąpił w dniu 5.05.2009r. Pierwsza decyzja odmawiająca przyznania świadczenia celowego została wydana w dniu [...].06.2009r (Nr [...]). Powodem odmowy był brak współdziałania strony z organem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Na skutek odwołania skarżącego powyższa decyzja została przez SKO w B. uchylona decyzją z dnia [...].07.2009r. (Nr [...]), a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej SKO nawiązując do prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15.01.2009r. sygn. IISA/Bk 714/08, wskazało na potrzebę dokonania dokładnych ustaleń okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza ustaleń co do sytuacji zdrowotnej skarżącego i niezbędności zakupu leków o zwrot kosztów zakupu których toczy się postępowanie. Odmawiając powtórnie przyznania świadczenia organ powołał się na następujące ustalenia. Skarżący nadal prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, oddzielne od gospodarstwa domowego matki, w której domu mieszka zajmując jeden pokój. Skarżący nie ma własnego dochodu. Jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Zainteresowany nie wykazuje woli współdziałania z organem w celu poprawy własnej sytuacji życiowej, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Jako przejawy braku woli współdziałania zostały wskazane okoliczności następujące: - odmowa uczestnictwa w oferowanym w czasie wywiadu w dniu 11.08.2009r. szkoleniu dla osób długotrwale bezrobotnych po 45 roku życia, - pozostawienie bez odpowiedzi kolejnej propozycji udziału w projekcie organizowanym przez TWP w B. pod nazwą "[...]", - ,brak zgody na umieszczenie strony na liście osób zgłoszonych do prac społecznie użytecznych oraz na świadczenie pracy w S. M. B. – E. w zamian za pomoc w naturze, - brak wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności, - odmowa korzystania z posiłków w DDPS, -odmowa dostarczenia zaświadczenia z poradni leczenia uzależnień, które pozwoliłoby wykluczyć potrzebą leczenia uzależnienia od alkoholu w kontekście przedstawionego dokumentu z izby wytrzeźwień, - brak udzielenia wyjaśnień niepozwaląjąca na przedstawienie planu pomocy i określenie zasad współdziałania strony z organem, - odrzucanie propozycji pracownika socjalnego zmierzających do poprawy sytuacji strony W nawiązaniu do zaleceń z wcześniejszej decyzji kasacyjnej o poczynienie dokładnych ustaleń w zakresie sytuacji zdrowotnej strony, organ dodał, iż brakujące dokumenty potwierdzające stan zdrowia skarżącego i potrzebę zakupu leków, wymienionych w fakturach z dnia 13.03.2009r. i 25.04.2009r. zostały zebrane podczas aktualnie prowadzonego postępowania. Niemniej nie została wyjaśniona kwestia ewentualnego wpływu na stan zdrowia strony, uzależnienia od alkoholu. Odmowa poddania się ocenie terapeutów w tym zakresie uniemożliwia przedstawienie planu dalszej pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym przyznawanym w oparciu o okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Końcowo organ dodał, iż zebrany materiał dowodowy nie potwierdza konieczności zakupu leków wymienionych w fakturze dołączonej do wniosku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zaprzeczył stwierdzeniu, iż ustalony został jego stan zdrowia i zarzucił, że rzeczywista sytuacja zdrowotna w ogóle nie jest brana pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków o pomoc społeczną, ponieważ organy wskazują wyłącznie na status bezrobotnego i brak jakichkolwiek dochodów. Zaprzeczył potrzebie leczenia odwykowego stwierdzając, ze nie widzi powodów, dla których miałby dostarczać dokument poradni odwykowej, w której się nie leczy. Wskazał na uzasadnienia wyroków WSA w Białymstoku w sprawach IISA/Bk 713/08 i IISA/Bk 714/08, uchylających wcześniejsze odmowy przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej z powodu uznania, iż zachodzi brak współdziałania skarżącego z organem. Dodał, że leki, za zakup których przedstawił faktury, wykupił sam nie doczekawszy się od listopada 2008r pomocy finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2009r., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podkreślone zostało, iż stosownie do zapisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rozpatrując kwestię przyznania świadczenia z pomocy społecznej, należy brać pod uwagę także przesłankę zachowania się korzystającego ze świadczeń w tym znaczeniu, czy współdziała z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Okoliczności powołane w decyzji pierwszoinstancyjnej świadczą o tym, iż systematycznie występuje brak reakcji strony na propozycje składane przez organ, mające na celu aktywizacje postawy życiowej oraz poprawę trudnej sytuacji finansowej. Przy ocenie zasadności odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na leki organ i instancji kierował się wszechstronną oceną sytuacji życiowej i postawy skarżącego uzyskują informacje o jego stanie zdrowia, potrzebie zakupu leków oraz możliwościach własnych strony. W zaskarżonej decyzji, jak również w zebranym materiale dowodowym określono sytuację rodzinną, mieszkaniowa oraz zawodową strony. W ocenie kolegium dokonane przez organ I instancji ustalenia i wskazane w decyzji okoliczności, są wystarczające dla stwierdzenia, iż odmowa przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w przedmiotowym wypadku, nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Końcowo SKO nadmieniło, iż tego samego dnia, w którym odmówiono stronie przyznania zasiłku będącego przedmiotem tego postępowania, innym decyzjami przyznano skarżącemu zasiłek celowy i okresowy na podstawie innych wniosków, co powinno częściowo zabezpieczyć bieżące potrzeby strony i oznacza, iż nie jest pomijana swoich potrzebach. W skardze wywiedzionej na tę decyzję, L. Z. powtórzył argumenty z odwołania. Po raz kolejny stwierdził, że został "zatajony" jego stan zdrowia potwierdzony zaświadczeniami lekarskim wystawionymi w specjalistycznych poradniach: kardiologicznej, gruźlicy i chorób płuc, gastrologicznej i neurologicznej. Dodał, że z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie chodzić i dlatego nie może odbyć szkoleń. Podkreślił, że jego stan zdrowia ulega stałemu pogorszeniu, czego potwierdzeniem jest rozpoznanie zatorowości płucnej. "Pasujący" do zamiarów organu wybór dowodów, skarżący ocenia jako dowolność działania. Skarżący zarzucił SKO brak poczynienia własnych ustaleń w sprawie i poprzestanie na akceptacji ustaleń pierwszoinstancyjnych. Tym samym została naruszona istota postępowania odwoławczego. Wyrazem zaś braku zapoznania się przez SKO ze sprawą jest błędne określanie wniosku, który nie był wnioskiem o zasiłek na zakup leków, ale o zasiłek na zwrot kosztów zakupu leków, na których kupno strona pożyczyła pieniądze. Skarżący zaprzeczył stwierdzeniu SKO, iż systematycznie odmawia uczestnictwa w szkoleniach i programach wskazując, w jakich szkoleniach zgłosił chęć uczestnictwa. Skarżący nawiązał do treści wyroków w sprawach IISA/Bk 713/08 i IISA/Bk 714/08, mocą których uchylone zostały wcześniejsze decyzje organów pomocy społecznej odmawiające przyznania pomocy z uwagi na przypisany skarżącemu brak współdziałania w zakresie rozwiązywania we własnym zakresie trudnej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym, iż utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji nie zostało oparte o powtórne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji, co uchybia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących zakres postępowania odwoławczego. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto apelacyjny model postępowania drugoinstancyjnego. Wedle tego modelu organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Obowiązek powtórnego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy jest następstwem oparcia postępowania administracyjnego o zasadę dwuinstancyjności. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją pierwszoinstancyjną. Granice postępowania odwoławczego rozpoznawczego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona art. 7 kpa, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada praworządności nakazuje organowi odwoławczemu "czuwać" nad zgodnością z prawem decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego przed I instancją, ewentualnie uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym. Musi to być własna ocena odnosząca się bezpośrednio do zaprezentowanych (zgromadzonych) dowodów, a nie ocena prawidłowości oceny sprawy przez organ I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany poddać analizie zaprezentowane mu dowody i ocenić we własnym zakresie każdy z elementów potrzebnych do wydania końcowego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu (vide: "Polska jurysdykcja administracyjna", J. Zimmermann, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996) podkreśla się, iż rzeczywista realizacja zasady prawdy obiektywnej przez organ II instancji nie może polegać tylko na zbadaniu wcześniej przeprowadzonych dowodów, ale na zbadaniu samych faktów. Organ II instancji nie jest przy tym związany ani granicami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, ani granicami wcześniej istniejących lub ustalonych faktów, ani granicami wcześniej wydanej decyzji, czy granicami wniesionego odwołania. Jedyną granicą postępowania odwoławczego są ramy sprawy administracyjnej. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszego postępowania, zauważyć należy, ze uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza wskazaniem, iż skarżący jako bezrobotny i nieposiadający żadnego dochodu spełnia przesłanki do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, nie zawiera własnej oceny faktów (dowodów) przez organ II instancji, w tym oceny faktów uznanych za okoliczności przemawiające za odmową przyznania świadczenia mimo spełnienia przez wnioskodawcę ustawowej przesłanki nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Organ odwoławczy nawiązuje do okoliczności powołanych w decyzji pierwszoinstancyjnej, wyjaśnia, czym się organ I instancji kierował, ocenia działania organu I instancji jako prawidłowe, tak w zakresie ustaleń, jak i oceny prawnej. Nie ustala stanu faktycznego we własnym zakresie i nie zamieszcza w uzasadnieniu decyzji własnej oceny stanu faktycznego. Z powyższych przyczyn nie można traktować decyzji SKO jako prawidłowej decyzji odwoławczej. Zwrócić też należy uwagę na to, iż w sprawie niniejszej brak współdziałania strony z organem nie przedstawia się jako okoliczność jednoznaczna. Z akt administracyjnych wprost wynika, iż tego samego dnia, w którym doszło w pierwszej instancji do wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z uwagi na brak współdziałania, w czterech pozostałych sprawach skarżącego dotyczących innych wniosków doszło przed tym organem do przyznania skarżącemu świadczeń: zasiłku okresowego (decyzją Nr [...]), zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnej wizyty lekarskiej (decyzją Nr [...])), zasiłku celowego na zakup obuwia i żywności (decyzją Nr [...]) i zasiłku celowego na zakup leków (decyzją Nr [...]). W postępowaniu odwoławczym brak współdziałania strony z organem w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stał się przeszkodą do przyznania tylko jednego świadczenia, stanowiącego przedmiot zaskarżonej decyzji. Decyzje przyznające zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy na pokrycie kosztów prywatnej wizyty lekarskiej zostały przez SKO w B. utrzymane w mocy (też wydanymi [...].12.2009r. decyzjami o numerach : [...] i [...]), a decyzje przyznające zasiłek celowy na zakup obuwia i żywności oraz na zakup leków zostały wprawdzie uchylone, ale wyłącznie z powodu mało przekonującego uzasadnienia, co do kwoty przyznanych zasiłków (wydanymi także w dniu [...].12.2009r. decyzjami o numerach: [...] i [...]). Zróżnicowanie oceny sytuacji i postawy wnioskodawcy wyłącznie w jednej sprawie i to oceny bazującej na takich samych okolicznościach faktycznych, dokonywanej w tym samym dniu i w oparciu o ten sam materiał dowodowy, dowodzi braku konsekwencji organu i poddaje w wątpliwość wiedzę organu o rzeczywistym stanie faktycznym sprawy. Wątpliwość tę pogłębia zarzucany przez skarżącego brak wzmianki w uzasadnieniu decyzji o stanie zdrowia wnioskodawcy w sytuacji, gdy w materiale dowodowym znalazły się informacje i dokumenty świadczące o korzystaniu przez stronę ze świadczeń lekarskich. Organ I instancji stwierdził lakonicznie, że brakujące dokumenty potwierdzające sytuację zdrowotną strony i zasadność zakupu leków zostały podczas aktualnie prowadzonego postępowania administracyjnego zebrane, ale nie opisał tejże dokumentacji i nie wyraził oceny tej okoliczności, a organ odwoławczy – mimo zarzutów odwołania – także pominął merytoryczne rozpatrzenie przez siebie zebranych dowodów w powyższym zakresie. Zdaniem sądu odmowa przyznania pomocy społecznej z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymaga wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności braku współdziałania strony z organem. W sytuacji, gdy postawa skarżącego w większości postępowań, mimo wytknięcia braku własnej aktywności strony, nie została uznana za tak dalece naganną, by odmówić przyznania pomocy, odmowa w jednej sprawie przyznania zwrotu kwoty już wydatkowanej na zakup lekarstw, budzi zastrzeżenia. Jak stwierdził WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroków wydanych pod sygnaturą IISA/Bk 713/08 i IISA/Bk714/08 (powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. IIISA/Kr 492/08) na które to wyroki wskazuje teraz skarżący i do którego w decyzji kasacyjnej z dnia [...].07.2009r. wydanej w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy, nawiązało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., nawet w sytuacjach, gdy brak współdziałania jest ewidentny, za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości udzielenia pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Dlatego z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami. Z dopuszczonego dowodu z akt spraw IISA/Bk 145/10, IISA/Bk 146/10, IISA/Bk 147/10 i IISA/Bk 148/10, wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi L. Z. na pozostałe cztery wydane w dniu [...].12.2009r. decyzje SKO w B., w których nie miała miejsca odmowa przyznania świadczenia z uwagi na brak współdziałania strony z organem w zakresie rozwiązywania we własnym zakresie trudnej sytuacji życiowej. Oceny postawy skarżącego dla potrzeby przyznania przedmiotowego zasiłku należy zatem dokonać przy uwzględnieniu faktu, iż dotychczas ostatecznie przyjęto, że brak jest ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że przyznawane środki finansowe będą zmarnotrawione. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonanej zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).