II SA/Bk 150/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...].11.2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wstrzymał Gminie K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie sieci wodociągowej na działce o nr geodezyjnym [...] i nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] w K. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy oraz o możliwości wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł. W wyniku zażalenia Gminy K., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...].12.2021 r. nr [...]: – uchylił postanowienie PINB z dnia [...].11.2021 r. wstrzymujące Gminie K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie sieci wodociągowej na działce nr [...] i nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] w K., w części dotyczącej działek: od działki nr geodez. [...]do działki nr geodez. [...] i umorzył w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe; – utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...].11.2021 r. wstrzymujące Gminie K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie sieci wodociągowej na działce nr geodez. [...] i [...] w pasie drogowym ulicy [...] w K., w części dotyczącej działek: od ulicy [...] o nr geodez. [...] i [...] do wysokości działki o nr geodez. [...]. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Organ I instancji dokonał kontroli legalności budowy sieci wodociągowej wykonanej w pasie drogowym ulicy [...] w K. (dz. Nr [...]). Stwierdził, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż budowa sieci wodociągowej wymagała dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej p.b. Tymczasem Gmina K. obowiązku tego nie dokonała. Dlatego PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 p.b., wstrzymał budowę wodociągu, pouczając o możliwości legalizacji. Natomiast organ II instancji zreformował postanowienie pierwszoinstancyjne w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Inspektor wojewódzki stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie rozszerzył przedmiot postępowania włączając w jego ramy odcinek sieci wodociągowej zlokalizowanej na działce nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] w K. od działki nr [...]do działki nr [...]. Ten odcinek sieci wodociągowej został już objęty wcześniejszym postępowaniem administracyjnym, które zostało zakończone decyzją ostateczną PINB z dnia [...].12.2020 r., odmawiającą nakazania Gminie K. wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych przy przebudowie odcinka sieci wodociągowej w pasie drogowym ulicy [...] w K.. Odcinek sieci wodociągowej w ulicy [...] od działki nr [...]do działki o nr [...] został już zalegalizowany przez organ I instancji. Stąd też organ odwoławczy, w pierwszej części zaskarżonego postanowienia uchylił stosowną treść pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie PINB jako bezprzedmiotowe. PWINB utrzymał natomiast w mocy tę część postanowienia, mocą którego wstrzymano Gminie K. prowadzenie robót budowlanych sieci wodociągowej na odcinku działek: od ulicy [...] oznaczonej nr [...] i nr [...] do wysokości działki o nr [...]w pasie drogowym ulicy [...]. W tej części, zdaniem organu, budowę prowadzono bez wymaganego zgłoszenia i należało wstrzymać roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. W skardze wywiedzionej do Sądu Gmina K. zarzuciła postanowieniu: – naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. przez błędne uznanie, że budowa odcinka sieci nastąpiła bez wymaganego zgłoszenia, – naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, opartą na podstawie projektów zagospodarowania działek o nr [...]i [...], dołączonych do projektów budynków mieszkalnych z 1998 r., z pominięciem treści mapy do celów projektowych oraz planu sytuacyjnego, skutkującą błędnym uznaniem, że przedmiotowy odcinek sieci wodociągowej, bez stosownego zgłoszenia, został wykonany podczas przebudowy w 2018 roku ulicy [...] w K., – naruszenie art. 15 k.p.a. Skarżąca wniosła o: – uchylenie zaskarżonej części postanowienia organu II instancji oraz postanowienia I instancji, – rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, – zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 21.02.2022 r. skarżąca Gmina K. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., nr 329) zwanej: p.p.s.a. wskazując nowe argumenty. Zdaniem skarżącej, postanowienia I i II instancji są dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zostały wydane przez organy niewłaściwe. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 3 p.b. zadania i kompetencje w zakresie wstrzymania budowy obiektu budowlanego (o których mowa w art. 48 p.b.), w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych należą do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji. Natomiast organem wyższego stopnia jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 88a ust. 1 pkt 1 p.b.). Skarżąca dołączyła decyzję Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].11.2021 r., z której miałoby wynikać, że teren Gminy K., w okresie wydawania zaskarżonych postanowień, był objęty terenem zamkniętym. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu nieważności, w piśmie z dnia [...].03.2022 r. organ stwierdził, że był organem właściwym do wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ decyzja nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].03.2019 r. została zmieniona decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].03.2022 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że Gmina K. nie kwestionowała właściwości organu występując do PINB w S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy oczyszczalni ścieków na działce nr [...]w K., rozbudowy przepompowni ścieków na działce nr [...] oraz rozbiórki obiektów na działce nr [...]położonych w K.. Stosowna decyzja została wydana przez organ powiatowy w dniu [...].12.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 1 i 3 oraz art. 120 p.p.s.a. W drugiej kolejności Sąd wyjaśnia, że przedstawiony stan faktyczny sprawy nastąpił w formie skróconej, gdyż przyczyną uchylenia postanowień organów obu instancji stały się błędy proceduralne, co czyniło bezcelowym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skład orzekający podzielił zarzut skarżącej, że orzeczenia zostały wydane z naruszeniem właściwości organów, co wynika wprost z analizy obowiązujących przepisów w dniu wydanie postanowień przez organ I i II instancji . Doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postaci naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą – właściwością instancyjną czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron (vide: wyrok NSA z 12.07.1994 r., II SA 781/93, OSP 1995/1). Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2018 r. – I SA/Wa 1135/17; wyrok WSA w Łodzi z 21.02.2020 r. – III SA/Łd 1018/19). Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swej właściwości (art. 19 k.p.a.). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że PWINB wydając merytoryczne postanowienie w dniu [...].12.2021 r. nie dostrzegł, że PINB w S. uchybił swej właściwości wydając postanowienie w dniu [...].11.2021 r. Również organ wojewódzki naruszył przepisy o swojej właściwości. Otóż art. 83 ust. 3 p.b. stanowi o tym, że do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą kompetencje określone w pkt 1 art. 83 (czyli także z art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. – postanowienia o wstrzymaniu budowy bez wymaganego zgłoszenia sieci wodociągowej – art. 29 ust. 1 p.b.), jeżeli dotyczy to spraw, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 p.b. (tj. tam gdzie wojewoda jest organem I instancji czyli budowli usytuowanych na terenach zamkniętych – art. 82 ust. 3 pkt 5 p.b.) W dniu [...].03.2019 r. została wydana decyzja nr [...] Ministra Obrony Narodowej w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Załącznik do tej decyzji określał tereny działek ewidencyjnych wpisanych do katalogu terenów zamkniętych. Załącznik ten podlegał zmianom kolejnymi decyzjami. W dniu [...].11.2021 r. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej zmieniono decyzję nr [...] poprzez ustalenie (w załączniku) kolejnych terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Pod pozycją nr 944 widnieje miejscowość K. i gmina K.. Miejscowość K. była zaliczona do terenów zamkniętych w okresie od [...].11.2021 r. do dnia [...].03.2022 r. (tj. do podjęcia następnej decyzji nr [...] z dnia [...].03. 2022 r., gdzie w załączniku pod poz. 944 została ujęta tylko jedna działka nr [...] a nie cała miejscowość K.). Konkluzja z analizy powyższych przepisów jest taka, że postanowienie PINB w S. o wstrzymaniu budowy sieci wodociągowej na działkach geodez. Nr [...] i [...] w pasie drogowym ulicy [...] w K., wydane w okresie zaliczenia tego terenu jako zamkniętego ([...].11.2021 r.) zostało wydane przez organ niewłaściwy. Powinien orzec w I instancji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który nie mógł spełniać roli organu odwoławczego, wydając decyzję w dniu [...].12.2021 r. Zatem brak kompetencji rzeczowej organów obu instancji spełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie (jak zauważa organ) z dniem [...].03.2022 r. właściwość rzeczowa znowu uległa zmianie, ponieważ decyzją nr [...] wyłączono miejscowość K. z obszarów zamkniętych, to zdaniem Sądu, nie można zastosować "reasumpcji" z uwagi na zasadę wydawania decyzji (tu: postanowień) według stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania. Usprawiedliwieniem dla organów nie może być okoliczność, że skarżąca w innej sprawie z własnego wniosku uzyskała decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie, która została wydana przez organ powiatowy (decyzja z [...].12.2021 r.), a więc niezgodnie z właściwością. Przytoczona decyzja nie dotyczy niniejszego postępowania, a więc pozostaje poza kompetencją składu orzekającego. Sąd uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., chociaż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 145 § 2 p.p.s.a. Jednakże mniej drastyczny środek proceduralny odniesie ten sam skutek. Rozpoznając sprawę ponownie PINB w S. sprawdzi w pierwszej kolejności czy jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia sprawy, jako że katalog terenów zamkniętych ulega częstym zmianom. To samo dotyczyć będzie PWINB w B., który może być organem odwoławczym albo organem I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.