II SA/Bk 153/19

Sygn. akt II SA/Bk 153/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant P. Straży Granicznej w K. nałożył na przedsiębiorcę M. S. prowadzącego firmę "B." w G., karę pieniężną w wysokości 2 000 złotych powołując jako podstawę art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". Organ ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] marca 2018 r. na drogowym przejściu granicznym w K., dokonano kontroli pojazdu marki D. z naczepą o nr rej. [...], należącego o firmy "B.". Przewożony ładunek stanowiły towary niebezpieczne. Kierowca kontrolowanego pojazdu obywatel Białorusi, nie okazał w trakcie kontroli, zaświadczenia o ukończeniu szkolenia ADR, które jest wymagane do przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Z kontroli sporządzono protokół, którego odpis wraz z zaświadczeniem o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono przedsiębiorcy M. S. w dniu [...] marca 2019 r. Organ zakreślił stronie termin 7 dniu na złożenie wyjaśnień i ewentualnych wniosków dowodowych. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. (które wpłynęło do organu dnia [...] marca 2018 r.). M. S. poinformował organ, że kierowca H. E. posiada uprawnienia do międzynarodowego przewozu towarów ciągnikiem siodłowym i naczepą, w tym także do przewozów towarów niebezpiecznych. Na tę okoliczność złożył zaświadczenie ADR o ukończeniu, przez kierowcę, szkolenia w zakresie przewozów towarów niebezpiecznych. Zaświadczenie, w języku białoruskim, zostało potwierdzone przez przedsiębiorcę za zgodność z oryginałem. Przedsiębiorca oświadczył, że nie wie dlaczego kierowca, podczas kontroli, nie okazał tego zaświadczenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Straży Granicznej w K. powołał przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 169, zwanej dalej: u.p.t.n.) Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.p.t.n. kierowca pojazdu przewożący towary niebezpieczne jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie kontrolujących wymagane dokumenty. Zgodnie z art. 11 u.p.t.n. obowiązki uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określają umowy: ADR, RID lub ADN. Zgodnie z art. 4 u.p.t.n. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy w/w umów. Natomiast zgodnie z podrozdziałem 8.2.1.1 Umowy ADR kierowcy powinni posiadać zaświadczenie stwierdzające, że przeszli kurs szkoleniowy i zdali egzamin w zakresie wymagań, które należy spełniać podczas przewozu towarów niebezpiecznych. W/w zaświadczenie, zgodnie z 8.1.2.2. lit b umowy ADR, w przypadkach gdy przepisy ADR tego wymagają, powinno znajdować się w jednostce transportowej przewożącej towary niebezpieczne. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.t.n. uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki wynikające z ustawy podlega karze pieniężnej od 200 do 10 000 zł., zgodnie z załącznikiem do u.p.t.n. Przedsiębiorca odpowiada za przewinienia kierowcy, którego zatrudnia. Zgodnie z art. 76 a § 2 k.p.a. zamiast oryginału dokumentów strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza, adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego (występujących w sprawie). Załącznik, w formie zaświadczenia ADR jaki załączyła strona do pisma procesowego nie spełnia wyżej wymienionego warunku i nie może być uznany za dowód w sprawie. Strona, w trakcie postępowania nie dostarczyła oryginału zaświadczenia ADR ani kopii potwierdzonej przez notariusza. Organ nie dopatrzył się też przesłanek z art. 109 ust. 1 u.p.t.n.. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., złożonym od decyzji organu I instancji M. S. zaprzeczył, by jego kierowca H. E. nie posiadał uprawnień do przewozu towarów niebezpiecznych, a jedynie nie okazał odpowiedniego zaświadczenia w czasie kontroli. Odwołujący wniósł "o wydłużenie wykonalności" decyzji, ponieważ potrzebuje czasu na zebranie dodatkowych dowodów ze strony białoruskiej świadczących o tym, że przewoźnik posiada zaświadczenie ADR. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powołując przepisy art. 107 u.p.t.n. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji przywołano w skrócie stan faktyczny sprawy. Organ II instancji podniósł, że wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., nie mogły być uwzględnione w toku podejmowania decyzji przez organ odwoławczy, gdyż M. S. nie zachował 7 dniowego terminu do złożenia wyjaśnień i skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. Organ I instancji zawiadomił przedsiębiorcę (zwanego dalej: skarżącym) pismem z dnia [...].03.2018 r. o wszczęciu postępowania zakreślając termin 7 dni na złożenie wyjaśnień i wniosków dowodowych. Skarżący odebrał pismo dnia [...] marca 2018 r., a odpowiedź nadał w placówce pocztowej dnia [...] marca 2018 r. podczas, gdy termin upłynął dnia [...] marca 2018 r. Dalej, organ II instancji zwrócił uwagę na prewencyjne znaczenie kary pieniężnej, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze SK 75/06. Stwierdził też, że oczywistym naruszeniem jest to, że kierowca przewożący towary niebezpieczne nie uzyskał wymaganego zaświadczenia ADR o ukończeniu szkolenia, a w takiej sytuacji podlega karze pieniężnej w wysokości 2 000 zł. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący wyraził sprzeciw w odniesieniu do twierdzenia organów, że jego kierowca nie posiadał uprawnień do przewozu towarów niebezpiecznych. Stwierdził, ze wysłał kserokopię świadectwa ADR, którego organy nie uznały, ponieważ nie było potwierdzone przez notariusza. Wniósł o odstąpienie od nałożonej kary pieniężnej. Do skargi M. S. dołączył dwa dokumenty w języku rosyjskim i z tłumaczeniem przez tłumacza przysięgłego na okoliczność, że kierowca E. H. odbył szkolenie i zdał egzamin w zakresie przewozu ładunków niebezpiecznych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. zatytułowanym "skarga" M. S. zarzucił decyzji: - naruszenie art. 19 i art. 20 u.p.t.n. oraz art. 107 ust. 1 i 2 wraz z załącznikiem L.p. 1.2 do tejże ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne podanie podstawy prawnej decyzji; - naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia czy kierowca nie uzyskał stosownych uprawnień do przewozu towarów niebezpiecznych czy tez ich nie posiadał w momencie kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonuje kontroli decyzji także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie także decyzji organu odwoławczego. Powyższe uwagi odnoszące się do prawidłowego sporządzenia uzasadnienia organu I instancji dotyczą także uzasadnienia organu odwoławczego. Uzasadnienie w części faktycznej musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, z powodu niespełnienia podstawowych wymogów art. 107 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie poddaje się kontroli sądowej. Dlatego też merytoryczna ocena decyzji jest przedwczesna. W rozpoznawanej sprawie nie był sporny stan faktyczny, a mianowicie okoliczności, że podczas kontroli w dniu [...] marca 2018 r. kierowca przewożący ładunek niebezpieczny nie okazał zaświadczenia ADR uprawniający do przewozu tego typu towarów. Organ I instancji, wskazał w komparycji decyzji art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej w kwocie 2 000 zł. Przepis ten jest nieadekwatny do treści decyzji, ponieważ odwołuje się do ustawy o transporcie drogowym a nie do mającej tu zastosowanie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 382 t.j.). Błędu tego nie zauważył organ odwoławczy, który jako postawę prawną własnej decyzji podał prawidłowo art. 107 u.p.t.n. wskazujący na wysokość kary ale nie zawarł kwalifikacji prawnej "przewinienia" kierowcy. Organ odwoławczy zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie tylko nie dokonał wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji ale jej nie przytoczył, podając w uzasadnieniu decyzji jedynie art. 99 ust. 1 pkt. 5 i art. 100 ust. 1 u.p.t.n., które mówią ogólnie o kompetencjach organów przeprowadzających kontrolę przewozu towarów niebezpiecznych. Z uzasadnienia organu I instancji zdaje się wynikać, że przedsiębiorca został ukarany za to, że jego kierowca nie miał przy sobie i nie okazał w dacie kontroli, odpowiednich dokumentów uprawniających do przewozu towarów niebezpiecznych, tj. naruszył art. 19 ust. 2 u.p.t.n. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika co innego, a mianowicie, że wyjaśnienia skarżącego co do posiadania przez kierowcę wymaganego zaświadczenia ADR o ukończeniu szkolenia, nie mogły być uwzględnione, bo wpłynęły do organu z uchybieniem zakreślonego 7 - dniowego terminu. W ocenie Sądu, taka motywacja nie jest do przyjęcia. Termin zakreślony do złożenia wniosków dowodowych jest terminem proceduralnym i jego przekroczenie nie upoważnia organu do odstąpienia od oceny przedłożonego dowodu przez stronę. Należy zauważyć, że wyjaśnienia skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wpłynęły do organu I instancji dnia [...] marca 2018 r., natomiast decyzję wydano dnia [...] kwietnia 2018 r., czyli organ miał wystarczająco dużo czasu na ocenę wyjaśnień skarżącego. Organ I instancji ocenił negatywnie złożony dowód w postaci, załączonego do wyjaśnienia z dnia [...] marca 2018 r., zaświadczenia ADR kierowcy, natomiast organ odwoławczy uchylił się od takiej oceny. Organ odwoławczy nie wskazał przepisu materialnego, będącego podstawą odpowiedzialności skarżącego. Mianowicie, czy sam fakt nieposiadania przez kierowcę i nieokazania w dniu kontroli zaświadczenia uprawniającego do przewozu towarów niebezpiecznych, był wystarczającą przesłanką do nałożenia kary (art. 19 ust. 2 u.p.t.n.), czy też okoliczność, że kierowca w ogóle nie uzyskał takiego zaświadczenia (o czym stanowi L.p.1.2. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w związku z art. 107 ust. 1 tej ustawy). Organ nie zajął stanowiska, czy dowodzenie przez skarżącego, że kierowca faktycznie uzyskał uprawnienia do przewozu towarów niebezpiecznych ale nie posiadał przy sobie odpowiedniego zaświadczenia w momencie kontroli, miało znaczenia dla wyniku sprawy Jeżeli miałoby to znaczenie, to organ odwoławczy powinien udzielić skarżącemu terminu na przedstawienie odpowiednich dokumentów, o co wnosił przedsiębiorca w odwołaniu z dnia [...].04.2018 r. Należy zaznaczyć, że do skargi sądowoadministracyjnej skarżący dołączył zaświadczenie kierowcy E. H. o ukończeniu szkolenia, dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych, jak również o zdanym egzaminie (dokumenty w języku rosyjskim wraz z tłumaczeniem przez tłumacza przysięgłego). Organ, w odpowiedzi na skargę, nie ustosunkował się do tych dowodów. Organ II instancji nie odniósł się też do zarzutów odwołania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz przepisów art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. Wskazania, co do dalszego postępowania, wynikają wprost z motywów wyroku. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.