II SA/Bk 1539/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2025 r. nr WOP.7722.56.2025.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Bielsku Podlaskim z dnia 13 czerwca 2025 r. numer 5140.4.2025; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego K. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z 11 lipca 2025 r. nr WOP.7722.56.2025.MM, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z 13 czerwca 2025 r. nr 5140.4.2025, wstrzymujące budowę silosu na kiszonkę, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w m. S., gmina Brańsk. Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych. W dniu 11 grudnia 2024 r. organ pierwszej instancji dokonał kontroli na przedmiotowej działce w wyniku której ustalił, że istnieją na niej dwie betonowe płyty o wymiarach w rzucie 4,24 x ponad 40 m oraz 4,13 x ponad 40 m, które stanowią utwardzenie terenu działki. Zabetonowany teren łączy się z utwardzoną drogą gminną stanowiąc jednocześnie zjazd na działkę. Betonowe płyty przedzielone są murem oporowym o wysokości 1,46 m. Na płytach, po obu stronach muru oporowego, znajdują się pryzmy kiszonki - jedna z pryzm zajmuje płytę na całej długości muru oporowego, zaś druga w części mniejszej niż połowa długości muru oporowego, postawione są też na niej maszyny rolnicze. Obok wybetonowanego terenu, na gruncie rodzimym, znajduje się kolejna pryzma kiszonki. Odległość muru oporowego od okien budynków mieszkalnych na działkach nr geod. [...] i [...] wynosi ponad 30 m, natomiast od okien budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] - ok. 18,80 m. Obecny w trakcie kontroli inwestor – K. K. nie przedłożył dokumentów związanych ze zgłoszeniem budowy i oświadczył, że płyty betonowe wykonane zostały w 2021 r., a mur oporowy w 2023 r. Część z murem oporowym jest wykorzystywana do składowania kiszonki, zaś pozostała utwardzona część terenu jest wykorzystywana jako droga i miejsce na maszyny rolnicze. W wyniku sprawdzenia rejestrów zgłoszeń i pozwoleń na budowę nie odnaleziono zgłoszenia bądź pozwolenia na ww. nieruchomości. Na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. nr 5140.4.2025, organ pierwszej instancji wstrzymał budowę silosu na kiszonkę, prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sentencji postanowienia poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Ponadto zawarto informację o prawnych konsekwencjach niezłożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości wymaganej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia przytoczono treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie zawierającego definicję budowli rolniczych. Następnie stwierdzono, że przedmiotowy silos na kiszonkę powinien być zakwalifikowany do kategorii VIII obiektów budowlanych (inne budowle), o której mowa w załączniku do ustawy – Prawo budowlane - (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy). W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wykluczył zastosowanie w sprawie niniejszej art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d ustawy, wskazując że zgodnie z orzecznictwem działką siedliskową jest działka stanowiąca grunt rolny pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego i stanowiąca część tego gospodarstwa, natomiast zabudowa zagrodowa oznacza zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. W rozpatrywanym przypadku działka nr geod. [...] jest działką niezabudowaną budynkami, a obecnie jedynie przedmiotowym silosem na kiszonkę, w związku z czym nie wypełnia definicji działki siedliskowej. W związku z tym regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d, nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a budowa silosu na kiszonkę wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wskazano także, że wysokość opłaty legalizacyjnej będzie wynosić 125.000 zł. Zażalenie na to postanowienie wniósł K. K. i zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych poprzez: 1. błędne przyjęcie, że na przedmiotowej działce wzniesiony został silos (budowla rolnicza) z przeznaczeniem na zakiszanie materiału roślinnego o którym w § 4 pkt 1 rozporządzenia; 2. błędne przyjęcie, że przedmiotowa działka nie jest działką siedliskową a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego poprzez: 3. przyjęcie, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d ustawy, a zastosowanie znajduje przepis z art. 30 ustawy, nakładający obowiązek zgłoszenia budowli i uzyskania pozwolenia na budowę; 4. błędne zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy; 5. błędne zastosowanie art. 59 lit. f ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia zarzucono, że budowla została błędnie zakwalifikowana jako silos. Podniesiono, że wprawdzie w przepisach prawa nie ma ścisłych parametrów przewidzianych dla silosu, do których można byłoby się odnieść, jednakże istnieją pewne minimalne wskazówki zawarte m.in. w opracowaniach Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego Państwowego Instytutu Badawczego w Falentach oraz w § 9 rozporządzenia w którym wskazano, że silosy na kiszonkę powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne. Z tych regulacji wynika, że silos konstrukcyjnie powinien odpowiadać literze "U" tj. mieć co najmniej odpowiednie dno i ściany boczne. W realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o tym, aby konstrukcja znajdująca się na ww. działce, spełniała wymogi dla silosu. W ocenie skarżącego wysypany materiał roślinny na płycie betonowej przeważył o kwalifikacji budowli jako silosu, co było błędem. Podniesiono, że z rozporządzenia wynika, że silos obowiązkowo musi mieć ściany boczne. W realiach niniejszej sprawy, nie dość, że płyta znajdująca się na spornej nieruchomości nie ma odpowiednich ścian bocznych, to "mur oporowy", którego istnienie stwierdzili urzędnicy (który konstrukcyjnie nim nie jest) posiada zaledwie wysokość 1,46 m podczas gdy minimum konstrukcyjne to 1,8 m do 2 m dla silosu wedle wskazań Instytutu Przyrodniczego w Falentach. Nadto płyta znajdująca się na spornej nieruchomości ma grubość ok. 18 cm, co również nie odpowiada wymaganiom stawianym płytom dennym silosu. Płyta betonowa znajdująca się na nieruchomości nie posiada jakichkolwiek ścian bocznych by konstrukcyjnie przypominać literę "U". Nie znajduje się na niej jakakolwiek tablica ostrzegawcza informująca o maksymalnej wytrzymałości ścian silosu. W dalszej kolejności podniesiono, że na płycie betonowej przechowywane są maszyny rolnicze, parkowane są ciągniki, składowane są baloty z sianokiszonką, kruszywa (żwir, piach) a zatem, już te okoliczności powodują zatracenie funkcji silosu, gdyż silos przeznaczony jest wyłącznie na kiszenie materiału roślinnego. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia wyłącznie z utwardzoną nawierzchnią siedliska, co jest dopuszczalne prawem i nie wymaga zgłoszenia. Utwardzenie miało za zadanie utrzymanie należytego porządku w gospodarstwie, estetyki siedliska oraz zapobieżenie nadmiernego zanieczyszczania błotem (z nieutwardzonego gruntu) jezdni przebiegającej przez wieś i w ten sposób ograniczenia uciążliwości produkcji rolnej dla sąsiadów. Z zasad doświadczenia życiowego wiadomym jest, że utwardzone siedlisko łatwiej jest utrzymać w należytym porządku, co również przekłada się na bezpieczeństwo w gospodarstwie. Wylane płyty betonowe stanowią jedynie utwardzenie terenu, bez znaczenia pozostaje murek znajdujący się pośrodku obu płyt, który nie spełnia wymogów muru oporowego stawianego w wymaganiach technicznych silosu. Murek uwidoczniony na fotografiach, to umowne przedzielenie powierzchni dla celów funkcjonalnych. Skoro zatem nie istnieje przedmiot postępowania - silos, to postępowanie winno być umorzone. Na kanwie niniejszej sprawy drugorzędne znacznie ma status nieruchomości na której znajduje się płyta, albowiem postępowanie prowadzone było w kierunku legalizacji silosu, który jak wykazano silosem nie jest. Dodatkowo podniesiono, że pomimo istnienia orzecznictwa w zakresie określenia, czym jest siedlisko nie można tracić z pola widzenia przede wszystkim funkcji danej nieruchomości. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika ze sposobu jego zagospodarowania już istniejącego. Z reguły budowę siedliska inicjuje budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc funkcjonalną całość. Kluczowy jest więc w tym zakresie funkcjonalny aspekt, dzięki któremu można uznać daną działkę za siedlisko. W realiach niniejszej sprawy, nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] jest siedliskiem. Znajduje się naprzeciwko zabudowy zagrodowej i ściśle związana jest z prowadzeniem przez rolnika swojej działalności gospodarczej. W wielowiekowej tradycji gospodarskiej skarżącego, teren ten był wykorzystywany w tym samym celu, co obecnie. Przebieg drogi nie powoduje utraty charakteru ww. nieruchomości jako siedliska, nieruchomość ta pozostaje w ścisłej korelacji z zabudowaniami gospodarskimi i domem znajdującym się po przeciwnej stronie jezdni. Siedlisko nie musi stanowić zwartej powierzchni. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2013 r., II SA/Kr 583/13). Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i podzielił stanowisko odnośnie zakwalifikowania przedmiotu sprawy jako samowolnej realizacji silosu na kiszonkę i konieczności umożliwienia inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podniósł, że co do zasady, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, którymi są silosy na kiszonkę. Natomiast organ odwoławczy podziela stanowisko, że inwestor winien był jednak uzyskać pozwolenie na budowę, z uwagi na fakt, że przedmiot niniejszego postępowania nie podlega wyłączeniu spod tego obowiązku. Na działce nr geod. [...] nie ma bowiem zabudowy zagrodowej, którą uzupełniałby przedmiotowy silos. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji zawarł w zaskarżonym postanowieniu wszystkie elementy wymagane art. 48 ust. 3 ustawy. Zatem brak było prawnych podstaw do jego uchylenia. W odpowiedzi na zarzuty organ nie podzielił stanowiska, że przedmiotem postępowania nie jest silos na kiszonkę. Istniejące płyty betonowe oraz ściana oporowa tworzą bowiem budowlę, na której jest magazynowana kiszonka. Silosy będące miejscem składowania paszy, mogą mieć różną geometrię budowlaną i poza wieżowymi mogą być budowlami płaskim, zarówno ograniczonymi ścianami oporowymi, jak i pozbawionymi ściany oporowej płytami betonowymi służącymi do składowania kiszonek (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 13 listopada 2024 r., II SA/Bk 569/24). Z uwagi na stwierdzenie samowolnej budowy nie jest możliwe umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, że zaskarżonym postanowieniem nie została nałożona opłata legalizacja. Organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, poinformował jedynie o konieczności jej wniesienia oraz zasadach obliczania. Opłata ta jest nakładana w postępowaniu legalizacyjnym odrębnym postanowieniem, na dalszym etapie legalizacji, a jej ewentualne uiszczenie jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł K. K. i zarzucił naruszenie: 1. art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonane płyty stanowią utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, a tym samym ich wykonanie nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia; 2. art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków ; technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i niezakwalifikowanie działki o nr geod. [...] jako działki budowlanej, a w konsekwencji nie zakwalifikowania wykonanego na niej obiektu budowlanego jako utwardzenia powierzchni gruntu; 3. art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. oraz art 84 § 1 K.p.a., poprzez niezasięgnięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia czy obiekt budowlany posadowiony na działce o nr geod. [...] może być zakwalifikowany jako silos na kiszonkę, a tym samym , niepoczynienie przez organ w sposób prawidłowy ustaleń co do stanu faktycznego i błędnego zakwalifikowania ujawnionego obiektu; 4. art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez nie przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w należyty sposób, a w konsekwencji nie wyjaśnienie w sposób rzetelny stanu faktycznego, skutkiem czego było: a) błędne ustalenie, że budowla zlokalizowana na działce o nr geod. [...] stanowi silos na kiszonkę w sytuacji, gdy stanowi ono jedynie utwardzenie gruntu, b) błędne ustalenie, że działka o nr geod. [...] nie jest działką siedliskową oraz budowlaną z uwagi na niewystępującą na niej zabudowę, c) nieustalenie, że sporny obiekt budowlany służy przechowywaniu środków produkcji oraz magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych, d) błędne ustalenie wymiarów obiektu budowlanego umieszczonego na działce o nr geod. [...], a tym samym nieustalenie w sposób prawidłowy wymiarów obiektu i w konsekwencji jego błędną ocenę przez organy w toku postępowania administracyjnego. 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, a to przez to wykazanie zasadności zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji obiektu budowlanego jako silosu na sianokiszonkę pomimo niespełniania przez budynek jakichkolwiek parametrów technicznych. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii rzeczoznawcy z zakresu budownictwa na okoliczność, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi silosu na kiszonkę, jak też nie posiada cech pozwalających na wytworzenie kiszonki. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część zabudowy zagrodowej (siedliska) skarżącego. Związana jest funkcjonalnie z drugą z częścią nieruchomości, na której posadowiony jest dom i pozostałe budynki gospodarcze. Przeznaczenie przedmiotowej działki ma charakter uzupełniającej do "głównej" części siedliska. Na działce [...] wyznaczony został obszar do przechowywania maszyn oraz produktów wyprodukowanych w gospodarstwie w celu dbania o estetykę i porządek na podwórku. Fakt przedzielenia obu nieruchomości drogą publiczną nie powoduje, że działka ta traci wskazany powyżej charakter. Zdaniem skarżącego konsekwencją zakwalifikowania wskazanego terenu jako działki siedliskowej jest uznanie, że stanowi ona również działkę budowlaną. Akty prawne definiujące pojęcie działki budowlanej wskazują wyłącznie na cechy jakie powinna mieć nieruchomość. Przepisy nie wyłączają działek rolnych jako działki budowlane. Działki rolne podlegają jedynie szczególnej ochronie wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której celem jest dbanie, aby grunty te w minimalnym zakresie przeznaczane były na cele inne niż rolnicze. Powyższe nie wyklucza jednak zakwalifikowania przedmiotowej działki jako działki budowlanej, na której mogą być realizowane inwestycje mające na celu wspieranie produkcji rolniczej. Nadto podtrzymano stanowisko, że spornej budowli nie można zakwalifikować jako silosu na kiszonkę. Przeciwko takiemu stanowisku świadczy chociażby sposób wykorzystywania przedmiotowego obiektu - w celu magazynowania i przechowywania maszyn rolniczych. Również wątpliwości nie powinien budzić fakt, że obiekt nie spełnia jakichkolwiek wymagań dla budynków przeznaczonych do produkcji sianokiszonki (vide: opinia w załączeniu). Obiekt wykonany został tzw. metodą gospodarską, bez zachowania wykwalifikowanego nadzoru technicznego oraz bez weryfikowania jakości wlewanego betonu. Uzyskany beton w procesie wytwarzania jest normatywnie kwalifikowany jako niekonstrukcyjny, mogący spełniać wyłącznie wymogi użytkowe jako beton podkładowy. Płyta denna silosu - zgodnie z wymogami konstrukcyjnymi - powinna być elementem żelbetowym. W niniejszej zaś sprawie nie mamy do czynienia z taką płytą. Pierwotnym celem przedmiotowego obiektu budowlanego było utwardzenie terenu i funkcja magazynowa - pozwalająca na przechowywanie produktów wytworzonych w gospodarstwie w izolacji od gruntu. Powyższe miało ułatwić i usprawnić funkcjonowanie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego. Tym samym wykonanie przedmiotowego utwardzenia powierzchni gruntu nie wymagało i nie wymaga zarówno uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też dokonywania zgłoszenia. Zarzucono, że sprawie nie zasięgnięto opinii biegłego z zakresu budownictwa, który oceniłby jakość wykonanego obiektu budowlanego oraz możliwość jego przeznaczenia jako silos na sianokiszonkę. Nadto organ w sposób ogólnikowy wskazał na przyczyny zakwalifikowania obiektu budowlanego jako silosu na sianokiszonkę - pomimo jednoznacznych zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez stronę. Nie sposób uznać, by wyjaśnienia w tym zakresie organu były wyczerpujące i rzeczowe. Przeciwnie, organy obu instancji nie przeprowadziły w tym zakresie pogłębionej analizy stanu faktycznego. Powyższe potwierdza chociażby fakt, że w treści uzasadnienia obu decyzji organy nie potrafiły w sposób jednoznaczny wskazać wymiarów obiektu. W ocenie organu płyty betonowe miały mieć szerokość 4,24 m oraz 4,13 m, a długość ponad 40 m. Z prywatnej opinii wynika jednoznacznie, że rzeczywisty wymiar utwardzonego terenu to 14,4 m szerokości na 55,37 m długości. Skonstatować zatem należy, że organy nie podjęły rzeczywistych starań do prawidłowego i rzetelnego odtworzenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Konsekwencją powyższego jest niemożność dokonania w sposób prawidłowy subsumpcji prawnej. Skoro bowiem organ nie ma wiedzy co do rzeczywistych wymiarów obiektu, jak też jego przeznaczenia to brak jest podstaw do uznania, że jest on w stanie w sposób prawidłowy dokonać jego oceny prawnej. Prawidłowe przeprowadzenie oględzin obiektu budowlanego pozwoliłoby na ujawnienie faktu, że obiekt ten nie nadaje się jako "silos na sianokiszonkę". Nie spełnia on bowiem jakichkolwiek parametrów technicznych tego typu budynków (obiektów budowlanych). Skonstatować zatem należy, że przedmiotowy obiekt budowlany jest wyłącznie utwardzeniem terenu działki budowlanej. Organ w odpowiedzi na skargę ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędnej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania podtrzymał stanowisko, że wykonane płyty betonowe oraz ściana oporowa nie stanowią utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, lecz tworzą budowlę wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy, na której jest magazynowana pasza dla zwierząt. W niniejszej sprawie płyty betonowe oraz ściana oporowa tworzą całość użytkową - budowlę, wykorzystywaną do składowania kiszonki. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a., poprzez niezasięgnięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, celem uzyskania pomocy w kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, gdyż organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy, ma kompetencje do kwalifikacji czynności związanych z działalnością obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Powoływanie w tej kwestii biegłego stanowiłoby przeniesienie na inną osobę własnych uprawnień ustawowych, a zatem naruszenie obowiązującego prawa. Dodatkowo wskazano, że wykonywane silosy mają różną formę, także taką, gdy pasza dla zwierząt składowana jest bezpośrednio na gruncie. W niniejszej sprawie silos powstał z użyciem wyrobów budowlanych, zatem podlega przepisom ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie wstrzymujące budowę silosu na kiszonkę, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w m. S., gmina Brańsk. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego czy sporna inwestycja wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu przedmiotowy silos na kiszonkę stanowi budowlę i jego realizacja wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu w sprawie nie mógł być zastosowany art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d ustawy, gdyż działka inwestycyjna jest działką niezabudowaną budynkami, a obecnie jedynie przedmiotowym silosem na kiszonkę, w związku z czym nie wypełnia definicji działki siedliskowej. Z kolei, zdaniem skarżącego, postępowanie w sprawie powinno być umorzone, gdyż przedmiotowa budowla nie spełnia parametrów konstrukcyjnych silosu na kiszonkę a nadto z uwagi na składowanie na płycie betonowej także maszyn rolniczych skutkuje zatraceniem funkcji silosu, który przeznaczony jest wyłącznie na kiszenie materiału roślinnego. W ocenie skarżącego inwestycja powinna być zakwalifikowana z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, a tym samym nie wymagająca uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Dodatkowo skarżący wywiódł, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część zabudowy zagrodowej (siedliska). Związana jest funkcjonalnie z drugą z częścią nieruchomości, na której posadowiony jest dom i pozostałe budynki gospodarcze. Przeznaczenie przedmiotowej działki ma charakter uzupełniającej do "głównej" części siedliska. Na działce [...] wyznaczony został obszar do przechowywania maszyn oraz produktów wyprodukowanych w gospodarstwie w celu dbania o estetykę i porządek na podwórku. Fakt przedzielenia obu nieruchomości drogą publiczną nie powoduje, że działka ta traci wskazany powyżej charakter. Odnosząc się do powyższych stanowisk sąd stwierdza, że zakwalifikowanie spornego obiektu budowlanego jako silosu na kiszonkę było prawidłowe. Podnieść należy, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ winien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej. W sprawie niniejszej ustalono, że na spornej działce wykonano dwie betonowe płyty o wymiarach w rzucie 4,24 x ponad 40 m oraz 4,13 x ponad 40 m, które stanowią utwardzenie terenu działki. Zabetonowany teren łączy się z utwardzoną drogą gminną stanowiąc jednocześnie zjazd na działkę. Betonowe płyty przedzielone są murem oporowym o wysokości 1,46 m. Na płytach, po obu stronach muru oporowego, znajdują się pryzmy kiszonki - jedna z pryzm zajmuje płytę na całej długości muru oporowego, zaś druga w części mniejszej niż połowa długości muru oporowego, postawione są też na niej maszyny rolnicze. Obok wybetonowanego terenu, na gruncie rodzimym, znajduje się kolejna pryzma kiszonki. Ustalenia te potwierdzają stosowne zdjęcia załączone do protokołu kontroli oraz oświadczenie inwestora o składowaniu kiszonki. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że obiekt pełni funkcję silosu na kiszonkę. Za nie zasługujące na uwzględnienie należy uznać stanowisko skarżącego, że kwestionowana inwestycja powinna być zakwalifikowana jako utwardzenie działki budowlanej na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz terenach zamkniętych. Regulacja ta dotyczy utwardzania powierzchni gruntu jedynie na działkach budowlanych. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie sporna działka nie jest działką budowlaną a jest działką rolną (vide: wypis z rejestru gruntów). Sąd podziela w powyższym zakresie stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z 8 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2049/17 w którym stwierdzono, że jakkolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych zostały zwolnione z obowiązku zgłoszenia, jednak zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco i musi odnosić się ściśle po pierwsze do utwardzenia powierzchni gruntów i po drugie do robót na działkach budowlanych. Na kwalifikację prawną spornego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania nie mogła mieć wpływu treść dołączonej do skargi opinii technicznej wskazującej parametry konstrukcyjne silosu. Jak wywiedziono powyżej to funkcja a nie konstrukcja decyduje o kwalifikacji obiektu budowlanego. Zasadnicza funkcja spornego obiektu to składowanie kiszonki. W tym miejscu, podobnie jak organ, należy przytoczyć tezę z wyroku WSA w Białymstoku z 13 listopada 2024 r., wydanego w sprawie II SA/Bk 569/24 zgodnie z którą powszechną wiedzą jest fakt, że silosy będące miejscem składowania paszy, mogą mieć różną geometrię budowlaną i poza wieżowymi mogą być budowlami płaskim, zarówno ograniczonymi ścianami oporowymi, jak i pozbawionymi ściany oporowej płytami betonowymi służącymi do składowania kiszonek. Z powyższego wynika, że silosy mogą mieć różną konstrukcję. A to czy konstrukcja ta spełnia wymogi techniczne będzie podlegać ocenie na etapie postępowania legalizacyjnego. Przy czym to do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie strony postępowania, należy prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Bezzasadne tym samym jest zarzucanie braku zasięgnięcia opinii biegłego celem kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Takim biegłym w sprawie niniejszej są organy nadzoru budowlanego. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów, że w sprawie nie mogła być zastosowana regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d ustawy, tylko z tego powodu, że działka inwestycyjna nr [...] jest działką niezabudowaną budynkami i w związku z tym nie spełnia definicji działki siedliskowej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 29 lit d ustawy stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: silosów na kiszonkę. W piśmiennictwie pojęcie siedliska odnosi się do nieruchomości wraz z posadowionymi na niej zabudowaniami zaspokajającymi potrzeby mieszkaniowe prowadzącego gospodarstwo rolne oraz umożliwiające racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Siedlisko stanowi zaplecze dla gospodarstwa, które ze względu na sposób zagospodarowania pełnić może, jak się wskazuje, kilka odrębnych funkcji: mieszkalną w części zabudowanej obejmującej budynek mieszkalny; gospodarczo-komunikacyjną obejmującą m.in. budynki inwentarskie i gospodarcze, takie jak obory, spichlerze, stodoły; budowle i urządzenia związane z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie, takie jak: silosy, piwnice, wybiegi, podwórza gospodarcze, a także produkcyjną obejmującą grunty będące w uprawie, takie jak sad, czy ogródek (warzywnik). Więź jaka powinna zachodzić pomiędzy składnikami siedliska wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego uzasadnia mówienie o ich jedności gospodarczej kształtowanej celem, w jakim te elementy zostały tam umieszczone (por. Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 160; K. Czerwińska-Koral, Podział quoad usum nieruchomości rolnej, Warszawa 2015, s. 40 i n.). Takie rozumienie siedliska jest spójne z jego znaczeniem przyjmowanym w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1452/21; wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1940/20; wyrok NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11; wyrok NSA z 10 marca 2011 r., I OSK 463/10, pub. CBOSA). W oparciu o pojęcie siedliska tworzone są powiązane z nim pojęcia działki siedliskowej, jak też zabudowy zagrodowej, to jest zabudowy tworzącej siedlisko. Tymi właśnie pojęciami posłużył się ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że powyższy przepis nie stanowi podstawy do ogólnego zwolnienia realizacji silosów na kiszonkę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem obiekty te objęte są takim zwolnieniem wyłącznie, gdy ich budowa ma związek z przeznaczeniem do produkcji rolniczej, a przy tym uzupełniają one zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, który to warunek należy uznać za kluczowy element ujętej w tym przepisie normy prawnej (vide: wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 1026/13, pub. CBOSA). Przyjęcie przez ustawodawcę, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową "w ramach istniejącej działki siedliskowej" uzasadnia stwierdzenie, że ww. sformułowanie odwołuje się do wydzielonej części nieruchomości bezpośrednio związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można jej sprowadzać (zrównywać) z pojęciem działki ewidencyjnej (vide: wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 722/20; wyrok NSA z 25 marca 2010 r., II OSK 922/09, pub. CBOSA). Wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 29 ustawy, obiekty gospodarcze powinny uzupełniać zabudowę zagrodową. Służąc gospodarstwu rolnemu prowadzonemu przez zgłaszającego, mogą być zlokalizowane na kilku działkach ewidencyjnych, jeżeli usytuowanie budynków, budowli i urządzeń związanych z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie wskazuje na ich skoncentrowane wokół wspólnego "obejścia" i wykorzystywanie do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (vide: wyrok NSA z 11 października 2023 r., II OSK 1142/22, pub. CBOSA). Okoliczność, że działka inwestycyjna stanowiła niezabudowany grunt rolny nie mogła być przeszkodą do uznania, że inwestycja wpisuje się w ukształtowany normą art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. d zakres robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. NSA w wyroku z 5 lipca 2022 r., III OSK 741/21, wskazał, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Oznacza to, że nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią dokonaną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 29 d ustawy i ocenią możliwość jego zastosowania w sprawie niniejszej w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych a nie tylko w oparciu o fakt, że działka inwestycyjna nie była zabudowana. W szczególności uwzględnią i zweryfikują twierdzenia skarżącego, że działka inwestycyjna nr [...] znajduje się naprzeciwko zabudowy zagrodowej i jest związana funkcjonalnie z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Mając powyższe na uwadze uchylono zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.