II SA/Bk 154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi H. H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzającego jego wydanie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...].07.2007r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej H. H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia W. T., Z. T. i H. H. od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: W dniu 26 czerwca 2007 r. Wójt Gminy Ł. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na: zmianie sposobu użytkowania – adaptacji budynku garażowego na inwentarski bezściółkowy o obsadzie 21,5 DJP (docelowa obsada w gospodarstwie 90 DJP) na działkach o nr geod. [...]/[...],[...]/[...] w obrębie wsi D., gm. Ł. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uzgodnił warunki realizacji dla ww. przedsięwzięcia. Na powyższe postanowienie w dniu 31 lipca 2007r. W. T., H. H. i Z. T. złożyli zażalenie. Odwołujący wskazali, że są najbliższymi sąsiadami w stosunku do planowanego na działkach o nr geod. [...]/[...] i [...]/[...]przedsięwzięcia i nie wyrażają zgody na jego realizację ze względu na ochronę zdrowia i życia własnych rodzin. Wyjaśnili, że koncentracja i intensyfikacja chowu trzody na tak małej powierzchni działek usytuowanych w środku zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej stanowi źródło zagrożenia zanieczyszczenia powietrza związkami chemicznymi, mikrobiologicznymi i odorowymi. Wskazali ponadto, że emisje szkodliwych zanieczyszczeń będą przekraczały standardy jakości środowiska na terenach przedmiotowej zabudowy mieszkaniowej, co potwierdzają wykonane Raporty o oddziaływaniu na środowisko oraz Analiza porównawcza raportów oceny oddziaływania na środowisko. Powołując się na powyższe opracowania odwołujący zwrócili również uwagę, że z rozbudowanej chlewni do 90 DJP do odległości 260 m od obiektów hodowlanych gospodarstwa będą występowały przekroczenia progu wyczuwalności węchowej stężeń odorowych. Z podanych względów odwołujący wnieśli o zakaz rozbudowy chowu trzody na terenie działek o nr [...]/[...] i [...]/[...], rozpatrzenie obu wykonanych Raportów oddziaływania na środowisko oraz Analizy porównawczej oraz wskazanie innego terenu dla budowy obiektów do chowu trzody. Po przeanalizowaniu akt sprawy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na wstępie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. przedstawił, na czym polega działanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako organu współdziałającego przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, iż organ występujący o uzgodnienie przestawia swoje stanowisko załączając projekt decyzji oraz dokumenty tj. wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagana, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powyższe dokumenty są dowodami w sprawie na podstawie, których następuje uzgodnienie. Na tej podstawie organ wskazał, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma za zadanie uzgodnić wyłącznie w/w warunki w granicach swojej właściwości rzeczowej czyli pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Rola organu sprowadza się w istocie do kontroli czy zamierzone przedsięwzięcie zaprojektowano tak, aby nie przekraczało wyznaczonych standardów, mogących prowadzić do zagrożenia zdrowia ludzi, wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne (wyrok NSA z dnia 05.01.2001r. IV.S.A. 2226/98). Odnosząc się do zarzutów zażalenia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że, co prawda w Raporcie opracowanym przez A. J. S. wskazano, iż nastąpią przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń emitowanych do powietrza poza teren inwestora, jednakże raport ten został opracowany na zlecenie odwołujących się, a ponadto jego autorka nie zna zagadnień związanych z ustawą Prawo ochrony środowiska. Z kolei w Raporcie opracowanym, na zalecenie inwestora, przez R. R. i M. A. nie stwierdzono możliwości wystąpienia obowiązujących standardów jakości środowiska, tj. hałas i zanieczyszczenia powietrza, a w przypadku zastosowania zaleceń w nim zawartych uciążliwości związane z planowaną inwestycją będą zminimalizowane. Oceniając natomiast Analizę porównawczą wykonaną przez dr. W. L., organ stwierdził, że jest to dokument wybiórczy, który nie daje możliwości kompleksowego spojrzenia na całokształt problemów, jakie są związane ze zmianą sposobu użytkowania planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu najtrudniejszą kwestią do rozpatrzenia w przedmiotowej sprawie są zanieczyszczenia odorowe, które w polskim ustawodawstwie nie są prawnie uregulowane, w związku z tym nie mogą stanowić o formalnych rozstrzygnięciach administracyjno – prawnych. Konkludując Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że pełną ocenę zagrożeń i wpływu na ludzi można przeprowadzić po wykonaniu badań, podczas funkcjonowania przedsięwzięcia, albowiem na etapie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia nie ma możliwości ustalenia precyzyjnie jego szczegółów. Końcowo odnosząc się do wniosków odwołujących wyjaśniono, że organ inspekcji sanitarnej nie ma kompetencji do wstrzymywania rozbudowy chowu trzody chlewnej, nie ma też możliwości wskazania innego terenu pod budowę ww. obiektu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła H. H. Skarga W. T. i Z. T. została odrzucona. Uzupełniając argumentację przedstawioną w odwołaniu skarżący podnieśli, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do "higieny środowiska" wokół ich domów – jako ustawowego obowiązku organów inspekcji sanitarnej. Analizując szkodliwość oddziaływania odorów z chlewni na zdrowie człowieka, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż w obecnym stanie prawnym brak jest norm regulujących tą kwestię, tymczasem, zdaniem skarżących, to specjaliści inspekcji sanitarnej zobowiązani są ocenić stopień zagrożenia zdrowia człowieka na skutek ciągłych oddziaływań odorów. W ocenie skarżących nie do zaakceptowania jest również stanowisko, zgodnie z którym najpierw należy wybudować chlewnię, a następnie, jak badania wykażą przekroczenie norm, zamknąć obiekt. Tym bardziej, że w świetle art. 144 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska organ uzgadniający ma prawo odmówić dokonania uzgodnienia przedsięwzięcia w przypadku stwierdzenia, że późniejsza eksploatacja planowanej inwestycji spowoduje przekroczenie obowiązujących standardów środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podstawę uzgodnienia stanowiły 2 opracowania - "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Podstawą orzekania jest uwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju (w rozumieniu art. 1 zdanie wstępne i art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska) i słusznego interesu stron oraz interesu publicznego (art. 7 kpa.). Odzwierciedleniem rozważenia przez organ Inspekcji Sanitarnej kwestii określonych uciążliwości i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi jest treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności określenie warunków realizacji inwestycji. Trzeba przy tym uwzględnić, iż obowiązujące w tym zakresie regulacje stanowią implementacje odnośnych przepisów wspólnotowych tj. Dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 1, s. 248 ze zm.). Z treści dyrektywy wynika analogicznie, iż analizie poddaje się ogólnie oddziaływanie przedsięwzięcia na człowieka (art. 3 tiret 1), a sporządzana dokumentacja powinna zawierać informacje o środkach w celu ograniczania oddziaływania (załącznik IV pkt 5), a nie całkowitej eliminacji, co jest po prostu niemożliwe. Na tej podstawie organ uznał, iż w sprawie istnieje pełna dokumentacja, a treść rozstrzygnięć i uzasadnień organów obu instancji wskazuje na to, że kwestie uciążliwości wynikających z powstających fermie odorów, były należycie rozważane, co stanowi potwierdzenie wykonania dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji, określonych w art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)), kontroluje zaskarżone akty administracyjne w aspekcie ich zgodności z prawem materialnym i procesowym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzekając w tak zakreślonej kognicji, Sąd orzekł, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie dokonywane na etapie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 a w zw. z art. 57. ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150), z organem państwowej inspekcji sanitarnej. Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez inspekcję sanitarną. Zakres tych działań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.). Do zadań Inspekcji, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy). W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu Inspekcji w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestie te mogą dotyczyć zagadnienia dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu albo – gdy lokalizacja taka generalnie jest możliwa – zagadnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które zapewnią spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dodatkowo na zakres uzgodnienia wpływa treść przepisów wskazujących przedmiot spraw przesądzonych decyzją, której wydanie poprzedza uzgodnienie z organem inspekcji sanitarnej. Zakres ten wyznacza art. 56 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Art. 48 ust 2 pkt 1 a ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi o konieczności "uzgodnienia" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. z inspektorem sanitarnym. Trzeba zaznaczyć, że w kontekście tego przepisu (a nie art. 144 ust 1, jak wskazuje skarżąca) inspektor sanitarny, w zależności od własnej oceny materiału przedstawionego przez organ decyzyjny, może wydać postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, albo odmówić uzgodnienia (vide: analogicznie teza 1 wyroku z dnia 3.04.2007 r. IV SA/Wa 117/07 w Warszawie, Lex nr 337785). W niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. przyjmuje, na wstępie, błędne założenie, że inspektor musi dokonać uzgodnienia wskazując wymogi, które zminimalizują niekorzystne oddziaływanie inwestycji na środowisko oraz zdrowie ludzi do granic nieprzekraczających dopuszczalnych norm. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że inspektor sanitarny nie jest uprawniony do wyznaczenia innej lokalizacji inwestycji niż wynika to z wniosku inwestora i przedstawionego wystąpienia organu gminy, to nie jest uprawnionym twierdzenie, ze inspektor zawsze ma postanowieniem dokonać "uzgodnienia" w sensie pozytywnym. Powyższa uwaga pozostaje poza rozstrzygnięciem Sądu, albowiem przyczyną uwzględnienia skargi było naruszenie przez organy sanitarne przepisów art. 7, 77 § 1 80 kpa a także art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, podstawowym materiałem dowodowym dla organów inspekcji sanitarnej, niezbędnym w celu wydania postanowienia, były dwa raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie opracowanym przez R. R. i M. A. nie stwierdzono możliwości wystąpienia przekroczeń obowiązujących standardów jakości środowiska, tj. hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Natomiast w raporcie opracowanym przez A. S. wykazano, że nastąpią przekroczenia dopuszczalnych stężeń emitowanych do powietrza poza terenem inwestycji. Nadto, została dołączona analiza porównawcza dokonana przez znawcę przedmiotu – dr W. L., który oceniając obydwa raporty, wypowiada się wobec nich krytycznie, sugerując, że przedsięwzięcie w takiej skali nie powinno być realizowane w obrębie wsi. Organ I instancji, dysponując sprzecznym w swej treści materiałem dowodowym przyjął za podstawę orzeczenia raport p. R. R. i M. A., nie odnosząc się, w uzasadnieniu, do pozostałej części materiału. Organ II instancji, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy treści obu raportów w aspekcie immisji szkodliwych substancji do powietrza i ich zakresu oraz oddziaływania na zdrowie ludzi, zaś poprzestał na krytyce niewłaściwego podejścia p. A. S. do zmiany lokalizacji obiektu oraz kwestionowania nieaktualnej pieczęci p. W. L. Zarówno raport p. A. S., jak tez raport p. RM. R. i M. A. zostały sporządzone przez osoby uprawnione i organ winien wykazać, z jakich przyczyn merytorycznych przyjął jeden raport za wiarygodny, a drugiemu tej wiarygodności odmówił. Zarzut kierowany wobec p. A. S., iż "nie zna zagadnień związanych z ustawą – Prawo ochrony środowiska" dlatego, że zaproponowała utworzenie obszaru ograniczonego – nie stanowi argumentu rzeczowego w aspekcie istoty zagadnienia i nie może być jedyną przyczyną zakwestionowania tego raportu. Nie ulega wątpliwości, że najwyższy wpływ na środowisko (w tym zdrowie ludzi) będzie miało zanieczyszczenie powietrza spowodowane hodowlą inwentarza w planowanej inwestycji. Emisja amoniaku, siarkowodoru i kwasów organicznych jest szkodliwa dla zdrowia ludzkiego. Organ sanitarny powinien ustosunkować się do zagadnienia, czy długotrwałe i ciągłe działanie tych substancji (nawet przy braku przekroczenia norm) nie będzie szkodzić zdrowiu ludzi zamieszkujących w pobliżu chlewni, zważywszy, że domy mieszkalne Skarżącej H. H., a także W. i Z. T. znajdują się w odległości 15-20 m od kwestionowanej fermy trzody chlewnej. Następnym zagadnieniem, potraktowanym powierzchownie przez organy sanitarne, są uciążliwości odorowe. Istotnie, regulacje normatywne nie określają parametrów wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu. Ustawowe upoważnienie w tym zakresie nie zostało dotychczas wykonane (art. 222 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska). Odnośnych regulacji nie zawarto także w przepisach prawa wspólnotowego. Nie oznacza to jednak, że analiza uciążliwości z tym związanych może być przez organ pomijana. W świetle art. 52 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska istnieje wymóg, zawarcia w raporcie, analizy możliwych konfliktów społecznych. Analiza taka nie została w sposób obiektywny przedstawiona w raporcie p. R. R. i M. A. (str. 69), gdzie stwierdza się, iż emisja prowadzenia przez obiekt nie naruszy interesów osób trzecich, gdyż oddziaływanie zamknie się w obrębie terenu inwestycji. Tymczasem na str. 37 autorzy tego raportu wypowiadają się, że odory będą wyczuwalne w strefie ok. 125 – 220 m wokół gospodarstwa inwestora. To głównie uciążliwość odrowa prowadzi do powstania konfliktów społecznych, czego przykładem jest niniejsze postępowanie sądowo-administracyjne. Rzeczą organu sanitarnego (pomimo braku norm odorowych) było wypowiedzenie się na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz wpływu tych uciążliwości na zdrowie i życie ludzi. Na państwowym inspektorze sanitarnym spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Raport jest dokumentem, który podlega ocenie, a sporządzenie go nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dn.13.04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2206/06). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro w polskim ustawodawstwie nie określono standardów zapachowych uciążliwych dla ludzi, to okoliczność ta nie może "stanowić o formalnych rozstrzygnięciach administracyjno – prawnych". Art. 47 pkt 1 lit. a, pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm – substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Podobne uregulowanie znajduje się w przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę, Dyrektywie Rady (EWG) nr 337 /1985 z dnia 27.06.1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE 15/t.1, s. 248 ze zm.). Dyrektywa wskazuje na konieczność przeprowadzenia analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza (zdaniem Sądu) konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone przepisami, jak też tych, które nie zostały sparametryzowane. W niniejszej sprawie, organy obydwu instancji nie rozważyły kwestii: uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości (bądź jego braku) emisji amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich w aspekcie obu przedstawionych raportów oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym organy sanitarne naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na prawidłowość oceny możliwości realizacji inwestycji w określonym przez inwestora miejscu bądź dla określenia warunków jego realizacji. Prawdą jest (na co wskazuje organ II instancji), że zaskarżone postanowienie, wyrażające opinię w trybie art. 106 k.p.a., nie jest wiążące dla organu decyzyjnego, którym jest w ty przypadku Wójt Gminy Ł. prowadzący postępowanie w zakresie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, to jednak nie zwalnia organów sanitarnych od zachowania wymogów opinii wskazanych powyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy rozważą sprawę z uwzględnieniem podanych powyżej uwag. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.