II SA/Bk 1540/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2025 r. nr WOP.7722.53.2025.MM w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 9 lipca 2025 r. nr WOP.7722.53.2025.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB PG) z 22 maja 2025 r. nr PINB.5163.1.2025.MK wymierzające J.M. (dalej: inwestor, skarżący) karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - parteru rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowego i wybudowanego budynku z przeznaczeniem na cele handlowe, na nieruchomości nr [...], obręb [...] – Z. przy ul. [...] w B. - w kwocie 37 500 zł. Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 10 kwietnia 2008 r. nr 329/08 zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono E.M. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową istniejącego budynku magazynowego oraz budową budynku z przeznaczeniem parteru na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne wraz z rozbiórką wiaty oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku magazynowego na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne, na działce nr [...] obręb [...] – Z. przy ul. [...] w B. W dniu 12 marca 2018 r. J.M. nabył sporną nieruchomość i kontynuował roboty budowlane bez przeniesienia pozwolenia na budowę. W dniu 12 marca 2021 r. PINB PG przeprowadził kontrolę na nieruchomości. Ustalił, że według dziennika budowy – budowa jest kontynuowana od 2008 r., jednak dokonano istotnych odstępstw od pierwotnego pozwolenia na budowę – w zakresie zmiany sposobu użytkowania, odstąpienia od warunków zabudowy i w zakresie wymagającym uzgodnień. Postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. PINB PG wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, kwalifikując wprowadzone zmiany jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na skutek zażalenia inwestora powyższe postanowienie zostało uchylone przez PWINB w dniu 19 sierpnia 2021 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 19 października 2021 r. PINB PG ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał inwestorowi, jako właścicielowi nieruchomości, przedłożenie w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia odpowiednich dokumentów. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z 15 listopada 2021 r. PWINB stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu i pozostawił je bez rozpoznania. Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Bk 3/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie PWINB. Wyrokiem z 25 lipca 2023 r. w sprawie II OSK 861/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i skargę oddalił. W międzyczasie, wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 19 października 2021 r., decyzją z 16 grudnia 2021 r. znak NB.I.5160.34.2021.MK PINB PG nakazał J.M. doprowadzenie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku magazynowego i budowy budynku z przeznaczeniem na cele handlowe na nieruchomości nr [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku nr 294/2018 z 19 kwietnia 2018 r. znak DAR-I.6740.49.2017 przez wykonanie obowiązków sformułowanych szczegółowo w siedmiu punktach. Decyzję tę PWINB utrzymał w mocy decyzją z 5 października 2023 r. Skarga inwestora na decyzję PWINB została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 czerwca 2024 r. w sprawie II SA/Bk 848/23. Postanowienie sądu jest prawomocne od 11 lipca 2024 r. W dniu 8 listopada 2024 r. PINB PG dokonał kontroli na nieruchomości nr [...], obręb [...] – Z. przy ul. [...] w B., stanowiącej własność inwestora. Ustalił, że były na niej prowadzone roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 kwietnia 2008 r. nr 392/08. Stwierdził użytkowanie obiektu budowlanego na poziomie parteru rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowego i wybudowanego budynku z przeznaczeniem na cele handlowe, jako stolarni z zapleczem biurowo-socjalnym, co stanowi naruszenie art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.). Obecny podczas kontroli J.M. (właściciel nieruchomości) został, na podstawie art. 59i ust. 1 p.b., pouczony że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ poinformował ww., że po upływie 60 dni od pouczenia dokonane będzie sprawdzenie, czy obiekt budowlany w części rozbudowanej parteru jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 p.b. Fakt otrzymania pouczenia został przez inwestora potwierdzony własnoręcznym podpisem w protokole kontroli. W dniu 29 stycznia 2025 r. PINB PG ponownie dokonał kontroli na nieruchomości, stwierdzając że rozbudowana część obiektu budowlanego na poziomie parteru jest użytkowana jako stolarnia z zapleczem biurowym. W tych okolicznościach postanowieniem z 14 lutego 2025 r. znak PINB.5163.1.2025.MK PINB PG wymierzył właścicielowi nieruchomości J.M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - parteru rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowego i wybudowanego budynku z przeznaczeniem na cele handlowe, na nieruchomości nr [...], obręb [...] – Z. przy ul. [...] w B. - w kwocie 75 000 zł. Postanowienie stało się ostateczne bez poddania go kontroli instancyjnej. Wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r. w sprawie II SA/Bk 1201/25 tutejszy sąd oddalił skargę od postanowienia PWINB z 7 maja 2025 r. odmawiającego przywrócenia ww. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB PG z 14 lutego 2025 r. W dniu 13 maja 2025 r. PINB PG dokonał kolejnej kontroli na nieruchomości, ponownie stwierdzając użytkowanie parteru budynku jako stolarni z zapleczem socjalnym. Postanowieniem z 22 maja 2025 r. nr PINB.5163.1.2025.MK organ pierwszej instancji wymierzył J.M. jako właścicielowi nieruchomości karę w kwocie 37 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - parteru rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowego i wybudowanego budynku z przeznaczeniem na cele handlowe na działce nr [...]. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 59i ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 p.b. PINB PG wyjaśnił, że obowiązujące przepisy przewidują wielokrotne wymierzanie kary w formie zaskarżalnego postanowienia, po każdorazowej kontroli obiektu stwierdzającej niezaprzestanie nielegalnego użytkowania. Karę stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu. Kategorie obiektów oraz wielkości współczynników określa załącznik do ustawy p.b. W niniejszej sprawie karze z tytułu nielegalnego użytkowania podlega część obiektu budowlanego posiadająca kategorię XVII: (k) = 15, (w) = 1 wobec czego opłata legalizacyjna wynosi (s) * (k) * (w) podwyższone pięciokrotnie, czyli (500 * 15 * 1 * 5) = 37 500 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.M.. Wskazał, że wszystkie zmiany i odstępstwa od projektu uznane zostały przez projektanta i kierownika budowy za zmiany nieistotne, co poświadczyli własnoręcznymi podpisami. Zaskarżonym postanowieniem z 9 lipca 2025 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego sprawa jest prowadzona według procedury określonej w art. 59i p.b. (Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Skarżący, który użytkuje obiekt budowlany z naruszeniem art. 54 i art. 55 p.b., pouczony o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie dopełnił wymaganego przepisami prawa obowiązku i nie zaprzestał użytkowania budynku, mimo pierwszej kary nałożonej przez PINB PG ostatecznym postanowieniem z 14 lutego 2025 r. Stosownie do art. 59i ust. 6 p.b. w takiej sytuacji, po sprawdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 p.b., organ nadzoru budowlanego ponownie wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość tej kary jest liczona zgodnie z art. 59f p.b., tj. stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w), z pięciokrotnym jej podwyższeniem (stosownie do art. 59i ust. 6 zd. 2 p.b.). Jak wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie nielegalnie użytkowany jest parter budynku przeznaczony na cele handlowe, a zatem obiektu należącego do kategorii XVII. Stawka opłaty (s) to 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 15, a współczynnik wielkości przedmiotowego obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Zatem nakładana kara w sprawie wynosić powinna: s * k * w * 5 = 500 * 15 * 1 * 5 = 37 500 zł. Odpowiadając na zarzuty zażalenia PWINB wyjaśnił, że postanowienie dotyczy kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, czego strona nie zaprzestała mimo pouczenia i pierwszej kary, nałożonej na podstawie art. 59i ust. 4 p.b. Okoliczności związane z postępowaniem naprawczym, dotyczącym przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku magazynowego oraz budowy budynku z przeznaczeniem na cele handlowe na przedmiotowej nieruchomości, pozostają bez wpływu na zasadność niniejszej kary, nałożonej na podstawie art. 59i ust. 6 p.b. Skarżący jest zobligowany do zaprzestania nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dalsze użytkowanie będzie skutkowało nakładaniem kolejnych kar, zgodnie z art. 59i ust. 6 p.b. Skargę na powyższe postanowienie PIWNB złożył do sądu administracyjnego J.M.. Podkreślił, że organy mijają się z prawdą twierdząc, że jest to lokal handlowy i znajdująca się tam stolarnia narusza art. 54 i art 55 p.b. Na trzeciej stronie decyzji o warunkach zabudowy wskazane jest: "część mieszkalna na piętrze, warsztat stolarski na parterze". Skarżący nie wie w jaki sposób ma dojść do nielegalnego użytkowania, skoro jego córka w tym miejscu od siedmiu lat prowadzi działalność, w tym płaci podatek od nieruchomości około 16 000 zł rocznie. Karę otrzymał jako użytkownik budynku, a od kilku lat nie prowadzi działalności gospodarczej z powodów zdrowotnych. Obecnie jest emerytem i nie jest użytkownikiem tego budynku. Część mieszkalna jest jeszcze niewykończona (w stanie surowym zamkniętym), parter od siedmiu lat zajmuje jego córka. Skarżący nie wie w jaki sposób organy ustaliły, że jest on użytkownikiem budynku. W jego opinii wpływ ma na to zła wola urzędników, którzy z uporem trzymają się wersji o lokalu handlowym, mimo że w decyzji o warunkach zabudowy widnieje stolarnia. Skarżący stwierdził, że nie jest stroną w sprawie, ponieważ nie jest użytkownikiem tego budynku. Podkreślił, że wszystkie zmiany i odstępstwa od projektu uznane zostały przez projektanta i kierownika budowy za nieistotne, co poświadczyli własnoręcznymi podpisami. Wskazał, że otwór w ścianie konstrukcyjnej wykonano w trakcie budowy i został zwieńczony potężnym podciągiem według wszelkich reguł sztuki budowlanej. Ponad tą ścianą nie ma już piętra lecz leży tylko bardzo lekki dach z blachodachówki, więc nie ma żadnego niebezpieczeństwa. Skarżący nie rozumie dlaczego ma zamurować otwór między pomieszczeniami 1/7a i 1/2a. Nie jest to bowiem ściana nośna a działowa. Otwory okienne są wykonane, ich wielkość jest wystarczająca. Oba mają po1,96m2 a powierzchnia pomieszczeń to 4,5m2, drugiego 12m2. W najgorszym wypadku stosunek powierzchni podłogi do powierzchni okna wynosi 6,12:1. Ponadto z projektu budowlanego nie wynika jaki jest rodzaj wypełnienia otworów wjazdowych. Skarżący nie wie dlaczego luksfery po prawej stronie budynku należy usunąć, a po lewej stronie nie. Zaznaczył także, że w budynku nie będzie kotłowni a pompa ciepła. Piec był rozwiązaniem chwilowym. Zależy mu na szybkim oddaniu budynku do użytku. Aby wykazać swoją dobrą wolę skarżący zlecił sporządzenie opinii biegłemu z zakresu budownictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że za niezasadne należy uznać zarzuty kwestionujące zarówno przedmiot kary, jak i osobę, na którą została nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie karę nałożono na aktualnego właściciela nieruchomości oraz inwestora, do którego w latach 2021-2023 było skierowane postępowanie naprawcze dotyczące istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę (s. 38-55 akt adm.). Z treści art. 59i p.b. wynika, że czynności organu nadzoru budowlanego, związane ze stwierdzeniem nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, są kierowane do inwestora lub właściciela obiektu budowlanego lub jego części. Taki status w niniejszej sprawie posiada skarżący. Ponadto za bezpodstawne organ uznał zarzuty odnoszące się do poprzedniego etapu sprawy, tj. odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. W tych kwestiach wypowiedziały się organy nadzoru budowlanego w ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięciach merytorycznych, pozostających w obiegu prawnym. Skarżący sprecyzował stanowisko w piśmie z 30 października 2025 r. Zarządzeniem z 12 listopada 2025 r. włączono do akt sprawy kserokopię decyzji z 10 kwietnia 2008 r. nr 392/08 wykonaną z akt sprawy II SA/Bk 1201/25, które to akta sądowe dołączono do sprawy niniejszej na czas orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności sprecyzować należy przedmiot sprawy, bowiem począwszy od roku 2008 sytuacja na działce nr [...] (dawniej nr [...]) związana z budynkiem będącym przedmiotem robót budowlanych ulegała zmianie. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że decyzją z 10 kwietnia 2008 r. nr 392/08 Prezydent Miasta Białegostoku po pierwsze, "zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową istniejącego budynku magazynowego i budową budynku z przeznaczeniem parteru na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne wraz z rozbiórką istniejącej wiaty" oraz po drugie "udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego – parteru na cele handlowe z zapleczem i pietra na cele mieszkalne" – na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] (w ww. decyzji wskazano poprzedni numer i położenie obecnej działki nr [...] przy ul. [...]). W decyzji tej określono łączną powierzchnię zabudowy 444, 40 m2 i kubaturę – 2475, 10 m2 obiektu, a także jego kategorię I/XVII. Z akt sprawy niniejszej dalej wynika, że w stosunku do budynku objętego ww. pozwoleniem na budowę z 2008 r. – po nabyciu działki z tym budynkiem w marcu 2018 r. przez skarżącego i po wznowieniu robót w maju 2018 r. – były wykonywane prace budowlane, co do których toczyło się postępowanie naprawcze zakończone decyzją z 16 grudnia 2021 r. znak NB.I.5160.34.2021.MK (k. 44 akt adm.). Nakazano w niej skarżącemu doprowadzenie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku magazynowego i budowy budynku z przeznaczeniem na cele handlowe na nieruchomości nr [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku nr 294/2018 z 19 kwietnia 2018 r. znak DAR-I.6740.149.2017. Decyzję PINB PG z 16 grudnia 2021r. PWINB utrzymał w mocy decyzją z 5 października 2023 r. Zauważyć trzeba, że decyzja z 16 grudnia 2021 r. była skutkiem niewykonania przez skarżącego obowiązków związanych ze wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych i nałożeniem obowiązków dokumentacyjnych postanowieniem PINB PG z 19 października 2021 r., od którego skarżący nieskutecznie złożył zażalenie (pozostawione bez rozpoznania przez PWINB postanowieniem z 15 listopada 2021r.). Powyższe rozstrzygnięcia wydane w 2021 r. były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. I tak: (-) na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2023 r. w sprawie II OSK 861/22 uprawomocniło się postanowienie PWINB z 15 listopada 2021 r. (skutkiem czego prawomocne stało się postanowienie PINB PG z 19 października 2021 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązki dokumentacyjne) oraz (-) na skutek prawomocnego postanowienia tutejszego sądu z 13 czerwca 2024 r. w sprawie II SA/Bk 848/23 o odrzuceniu skargi uprawomocniła się decyzja PWINB z 5 października 2023 r. Zakres prac budowlanych objętych postępowaniem naprawczym prowadzonym w 2021 r. został szczegółowo opisany na s. 3 – 4 decyzji z 16 grudnia 2021 r. Polegały one na wykonaniu otworów komunikacyjnych, drzwiowych, okiennych, bram garażowych, zmianie funkcji kotłowni i wstawieniu pieca w pomieszczeniu oznaczonym jako hala sprzedaży. Odnotowano również, że "Na ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. [...] umieszczona została plansza z napisem "B. meble na każdy gust i wymiar zadzwoń ...". W ocenie sądu powyższe sprecyzowanie przedmiotu decyzji z 2008 r. i przedmiotu postępowania naprawczego z 2021 r. ma na celu wykazanie, że – mimo włączenia przez organ do akt administracyjnych materiałów z postępowania naprawczego, przedmiot postępowania naprawczego pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z 10 kwietnia 2008 r. Z żadnego ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym tych pochodzących z postępowania naprawczego) nie wynika bowiem, że po wejściu do obrotu prawnego decyzji z 10 kwietnia 2008 r. poprzedniczka prawna skarżącego, a dalej - po nabyciu nieruchomości nr [...] (poprzednio nr [...]) oraz wznowieniu robót budowlanych sam skarżący - uzyskali jakąkolwiek decyzję legitymizującą użytkowanie parteru budynku magazynowego i nowo budowanego budynku, objętych decyzją z 2008r., bądź by skutecznie zgłaszano zakończenie budowy. Skarżący nie wskazał żadnej okoliczności, która by na to wskazywała. Z wyżej wskazanych powodów zaakceptować należy jako obrazujące aktualny stan faktyczny i prawny ustalenia i wnioski kontroli PINB PG przeprowadzonych 8 listopada 2024 r., 29 stycznia 2025 r. i 13 maja 2025 r., z których wynika, że skarżący nie tylko nie wykonał większości obowiązków wynikających z decyzji z 16 grudnia 2021 r. (za wyjątkiem wstawienia okien w miejsce ściany z luksferów), ale też użytkował całość parteru rozbudowanej części budynku jako stolarnia z zapleczem biurowo-socjalnym. Tymczasem zgodnie z art. 54 ust. 1 p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Stosownie zaś do treści art. 55 ust. 1 p.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie (pkt 1 lit. "b"); zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (pkt 2); przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). Należy zauważyć w sprawie niniejszej, że w decyzji z 10 kwietnia 2008 r. nr 392/08 wskazano, iż kategoria obiektu to "I/XVII", a udzielenie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania następuje z zachowaniem następujących warunków: "inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem od użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie" (k. 37). A zatem użytkowanie parteru rozbudowanej części budynku magazynowego i nowego budynku jako stolarni z zapleczem socjalno-biurowym nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów. Nie sposób podważyć powyższych ustaleń, zwłaszcza wobec obecności skarżącego podczas wszystkich kontroli na miejscu, podpisania przez niego protokołów kontroli oraz wobec stanu faktycznego uwidocznionego na zdjęciach wykonanych podczas tych kontroli. Dalej wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej z punktu widzenia legalności w sprawie niniejszej jest kolejne już postanowienie organów nadzoru budowlanego o wymierzeniu skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Pierwsza kara, w wysokości 75 000 zł, została nałożona ostatecznym postanowieniem PINB PG z 14 lutego 2025 r. – wydanym na podstawie art. 59i ust. 1 i 4 p.b., poprzedzonym dwiema kontrolami: z 8 listopada 2024 r. i z 29 stycznia 2025r. W dniu pierwszej kontroli skarżący jako właściciel nieruchomości został pouczony, że zgodnie z art. 59i ust. 1 p.b. obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy; także został pouczony, iż po upływie 60 dni od pouczenia organ powiatowy dokona sprawdzenia, czy obiekt budowlany w części rozbudowanej parteru jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 p.b. – co potwierdzono wpisem w protokole kontroli (k. 101 akt adm.). Podkreślić raz jeszcze należy, że skarżący był obecny podczas tej kontroli i podpisał bez zastrzeżeń jej protokół zawierający stwierdzenie "protokół odczytano wszystkim obecnym". Kolejna kontrola PINB PG miała miejsce 29 stycznia 2025 r., a zatem po upływie wskazanych podczas pierwszej kontroli 60 dni. Ponownie organ pierwszej instancji stwierdził, że rozbudowana część obiektu budowlanego na poziomie parteru jest użytkowana jako stolarnia z zapleczem biurowym; w trakcie kontroli pracę wykonuje 10 osób (pracownicy i 2 podwykonawców). W tych okolicznościach PINB PG wydał ww. postanowienie z 14 lutego 2025 r. Stało się ono ostateczne. Skarżący złożył zażalenie, ale uczynił to z opóźnieniem, a jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia był nieskuteczny. Postanowieniem z 7 maja 2025 r. znak WOP.7722.38.2025.MW PWINB odmówił bowiem skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z 14 lutego 2025 r., a wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r. w sprawie II SA/Bk 1201/25 tutejszy sąd skargę [...] oddalił. Wyrok ten, na datę wyrokowania przez sąd w sprawie niniejszej, jest nieprawomocny. W zaistniałych okolicznościach organ pierwszej instancji zastosował art. 59i ust. 5 p.b., zgodnie z którym po upływie 30 dni od doręczenia postanowienia o nałożeniu pierwszy raz kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (tj. postanowienia, o którym mowa w art. 59i ust. 4 p.b.), organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu 3 marca 2025 r. doręczono postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 75 000 zł. Doręczenie nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 § 1 i 4 k.p.a. (po dwukrotnym awizowaniu pod adresem [...], [...] B.). Zatem nie wcześniej niż 3 kwietnia 2025 r. organ mógł przystąpić do kolejnej kontroli, o której mowa w art. 59i ust. 5 p.b. Kontrola ta miała miejsce 13 maja 2025 r. Po raz kolejny stwierdzono użytkowanie parteru budynku jako stolarni z zapleczem socjalnym (prace stolarskie były wykonywane przy użyciu maszyn i narzędzi stolarskich, pracowało 8 pracowników i podwykonawców). Ponownie podczas kontroli obecny był J.M., który podpisał protokół bez zastrzeżeń. Sporządzono również dokumentację fotograficzną. Wobec powyższego wydano – kontrolowane w sprawie niniejszej - postanowienie o ponownym nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - parteru rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowego i wybudowanego budynku z przeznaczeniem na cele handlowe, na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. Tym razem karę ustalono na 37 500 zł. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 59i ust. 6 w związku z art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 p.b. Z przepisu art. 59i ust. 6 p.b. wynika, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, pomimo wydania postanowienia, o którym mowa w ust. 4, ponownie wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w drodze postanowienia. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 6 p.b.). Postanowienie, o którym mowa w ust. 6, może być wydawane wielokrotnie, jednak kolejne postanowienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia wydania poprzedniego postanowienia (art. 59i ust. 7 p.b.). Z art. 59f ust. 1 p.b. wynika, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 p.b. stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W myśl ust. 3 ww. przepisu kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W niniejszej sprawie prawidłowo zatem zastosowano art. 59i ust. 5 i 6 p.b., bowiem kara nałożona zaskarżonym postanowieniem była karą wymierzoną ponownie, na skutek kontroli przeprowadzonej (13 maja 2025 r.) po upływie 30 dni od doręczenia pierwszego postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (3 marca 2025 r.). Karę obliczono zgodnie z art. 59i ust. 6 w związku z art. 59f p.b., podwyższając stawkę opłaty pięciokrotnie. Zarzuty odnośnie sposobu obliczenia kary nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skoro więc w decyzji z 10 kwietnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oraz udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] - obiekt ten (w zakresie, jakiego dotyczy nielegalne użytkowanie) zaliczono do kategorii XVII (k. 37), a zgodnie z załącznikiem do p.b. dla kategorii tej (obejmującej budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe) współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu (w) dla obiektu o kubaturze 2 475 m3 wynosi 1 – to w niniejszej sprawie kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest iloczynem (s) * (k) * (w) podwyższonym pięciokrotnie, czyli (500 * 15 * 1 * 5) = 37 500 zł. Organy prawidłowo więc ustaliły wymierzoną skarżącemu karę. Wobec precyzyjnie wskazanego przez ustawodawcę sposobu obliczenia kary na podstawie art. 59i ust. 6 w związku z art. 59f ust. 1 i 2 p.b. – działania organów w tym zakresie nie sposób podważyć. W decyzji o pozwoleniu na budowę z 2008 r. zostały bowiem ściśle określone składniki iloczynu prowadzącego do ustalenia wysokości kary, w tym kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz uzależniony od wielkości kubatury - współczynnik wielkości obiektu. Bez znaczenia pozostają w tym kontekście argumenty dotyczące tego, że na s. 3 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 26 stycznia 2007 r. wskazano, iż inwestor wystąpił o ustalenie tych warunków wraz ze zmianą przeznaczenia jego części na obiekt mieszkalno-usługowy (część mieszkalna na piętrze, warsztat stolarski na parterze). Zapis ten jest wyłącznie opisem żądania skarżącego złożonego jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy, expressis verbis pojęcie "warsztatu stolarskiego" nie pojawia się już w rozstrzygnięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (mowa tam jest o usługach – handlu materiałami budowlanymi i wykończenia wnętrz na parterze w rozbudowywanym budynku magazynowym oraz o usługach nieuciążliwych w części obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego). Niezależnie jednak od powyższego kluczowa w sprawie nie jest treść decyzji o warunkach zabudowy ale treść pozwolenia na budowę z 10 kwietnia 2008 r. Nie mogą też odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z powodów zdrowotnych, niezasadnego potraktowania go jako użytkownika budynku oraz prowadzenia działalności gospodarczej w budynku przez córkę. Z art. 59i p.b. wynika bowiem jednoznacznie, że regulacja ma zastosowanie do inwestora lub właściciela obiektu budowlanego a nie użytkownika obiektu. Skarżący nabył nieruchomość 12 marca 2018 r. i nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, jakoby w datach wydania zaskarżonych postanowień nie był jej właścicielem. Wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia, od postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, przez decyzję w 2021 r., po wyroki sądów administracyjnych - były kierowane do skarżącego i nie podważał on, że jest właścicielem bądź inwestorem spornych robót budowlanych. Kwestia prowadzenia przez córkę skarżącego na przedmiotowej nieruchomości zarejestrowanej działalności, czy odprowadzania przez nią podatków nie ma wpływu na legalność użytkowania samego obiektu potwierdzoną protokołami kontroli z 8 listopada 2024 r., 29 stycznia 2025 r. i 13 maja 2025 r. Jeszcze raz sąd wskazuje, że podczas każdej z tych kontroli skarżący był obecny i podpisał bez zastrzeżeń protokół każdej z nich (po uprzednim jego odczytaniu). Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać wypada, że legalność użytkowania obiektu budowlanego z punktu widzenia przepisów p.b. oznacza wydanie przez właściwy organ nadzoru budowalnego decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 p.b.) lub niezgłoszenie przez ten organ sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 p.b.). Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołącza się szereg załączników – zgodnie z art. 57 p.b. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy, która, zgodnie z art. 59a odbywa się na wezwanie inwestora, w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym (art. 57 ust. 6 i art. 59a p.b.). W sprawie niniejszej z decyzji z 10 kwietnia 2008 r. wynika wprost, że inwestor miał obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Nie doszło jednak do wydania takiej decyzji, a wręcz przeciwnie – w toku przeprowadzonych przez PINB PG kontroli ustalono, że dokonano odstępstw od pierwotnego pozwolenia na budowę i w konsekwencji wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, a następnie nakazano szereg czynności mających doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Jednak niniejsze postępowanie toczy się w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego budynku. Okoliczności związane z postępowaniem naprawczym pozostają co do zasady bez wpływu na zasadność kary nałożonej na podstawie art. 59i ust. 6 p.b. Do kwestii poruszonych przez skarżącego w zarzutach skargi organy nadzoru budowlanego odniosły się w prawomocnych i ostatecznych rozstrzygnięciach. Zastosowana w sprawie regulacja art. 59i p.b. przewiduje najpierw pouczenie o nielegalnym użytkowaniu, a następnie w sytuacji niezaprzestania użytkowania, potwierdzonego każdorazowo przeprowadzoną kontrolą obiektu, wymierzanie kary w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Nakładanie kar wskazanych w art. 59i p.b. jest możliwe wielokrotnie do czasu zalegalizowania samowoli użytkowej. Konstrukcja omawianego artykułu wskazuje jednak, że skutkiem stwierdzenia po raz pierwszy nielegalnego użytkowania – organ wymierza karę (art. 59i ust. 4 p.b.), a skutkiem dalszego użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 p.b. – ponownie wymierza karę (art. 59i ust. 6 p.b.). Kolejne postanowienia nakładające kary "mogą być wydawane wielokrotnie" (art. 59i ust. 7 p.b.). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z przypadkiem wymienionym w art. 59i ust. 6 p.b. (por. też (por. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, art. 59(i).) Z wyżej wskazanych względów skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być załatwiona w postępowaniu uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Takim postanowieniem (orzekającym co do istoty w przedmiocie spornej kary a także zaskarżalnym zażaleniem) jest zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Z tych względów sąd nie był związany wnioskiem strony o wyznaczenie rozprawy.