II SA/Bk 1543/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk,, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr uchwała Nr XXVII/244/01 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. , A. S. wniósł 13 sierpnia 2025 r. skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy nr XXVII/244/01 z 27 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (Dz.Urz.Woj.Podl. 2002.4.70 z 20 lutego 2002 r.) - w tym działkę nr [...] położoną w miejscowości K., której skarżący jest współwłaścicielem. Wedle postanowień ww. planu miejscowego, działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu. Na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane obowiązuje zakaz zabudowy. Pismem z 11 lipca 2025 r. skarżący wezwał Burmistrza Choroszczy (dalej: "Burmistrz") do usunięcia naruszenia prawa, polegającym na zakazie zabudowy i niemożności zmiany przeznaczenia działki nr [...] z rolnego na budowlane. Na wezwanie to organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. wyjaśniając, że część ww. działki była objęta procedurą planistyczną mającą na celu zmianę jej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednakże na skutek dwukrotnej odmowy uzgodnienia projektu tejże zmiany przez Dyrektora Narwiańskiego Parku Narodowego, organ planistyczny zrezygnował z przekształcenia planistycznego tego terenu rolnego i w konsekwencji 30 września 2024 r. Rada Miejska w Choroszczy podjęła uchwałę nr VI/55/2024 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w obrębie wsi Kruszewo, Pańki, Konowały, Izbiszcze (Dz.Urz.Woj.Podl. 2024, poz. 4422 z dnia 3 października 2024 r.) która nie obejmuje ww. terenu. Skarżący ponadto wniósł do WSA w Białymstoku skargę na tą uchwałę, jednakże postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 740/24 skargę tą odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Organ wyjaśnił także, że odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uprawniony oznacza brak możliwości uchwalenia zmiany planu w pierwotnie projektowanym kształcie, zaś uchwalenie zmiany planu, mimo odmowy jego uzgodnienia, może skutkować nieważnością uchwały. Nie dostrzegając zatem naruszeń prawa, organ poinformował o braku możliwości spełnienia oczekiwań skarżącego w zakresie zmiany planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący uprzednio wnosił skargę na przedmiotową uchwałę, jednakże postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 525/25 skarga ta została odrzucona jako niedopuszczalna, z uwagi na brak jej poprzedzenia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący uczynił to dopiero 4 kwietnia 2025 r., w reakcji na wezwanie z sądu z 28 marca 2025 r., a więc już po wniesieniu skargi. Skarżący ponownie zaskarżył przedmiotową uchwałę dnia 5 czerwca 2025 r., powołując się na poprzedzenie skargi ww. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednakże i ta skarga została odrzucona przez sąd postanowieniem z 4 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1208/25, z uwagi na wniesienie jej po terminie. W konsekwencji w ocenie organu, kolejne wystosowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na 11 lipca 2025 r., nie posiada już waloru wymaganego prawem wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn aniżeli wymienione w pkt 1-5a tego przepisu, jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Choroszczy nr XXVII/244/01 z 27 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, w tym działkę nr [...] położoną w miejscowości K., której skarżący jest współwłaścicielem. Wedle postanowień ww. planu miejscowego, działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę (zakaz zabudowy), pozostające w dotychczasowym użytkowaniu, podczas gdy skarżący domaga się przeznaczenia jej pod budownictwo. W związku z powyższym skarżący skierował do organu planistycznego dwa wezwania do usunięcia naruszenia prawa – pierwsze 4 kwietnia 2025 r., zaś drugie 11 lipca 2025 r. Wywiedziona przez skarżącego do sądu administracyjnego skarga na ww. uchwałę, poprzedzona pierwszym wezwaniem z 4 kwietnia 2025 r., została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z 4 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1208/25, z uwagi na wniesienie jej po terminie. Skarga będąca przedmiotem niniejszej skargi została zaś poprzedzona drugim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – datowanym na 11 lipca 2025 r. Skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wyjaśnić przy tym należy, że podstawą prawną umożliwiającą zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 czerwca 2017 r., jednakże na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935, dalej: "nowelizacja") brzmienie m.in. art. 101 u.s.g. nadane nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji (tj. po 1 czerwca 2017 r.). Skoro zatem zaskarżona uchwała została podjęta przed tą datą (27 grudnia 2001 r.), to zastosowanie w sprawie znajduje art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji (Dz.U. 2016, poz. 446), stanowiącym, że: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nowelizacją objęto wówczas również m.in. art. 52 i art. 53 p.p.s.a., które analogicznie, na mocy art. 17 ust. 2 nowelizacji, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie zaś z art. 52 § 1-3 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu (Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w takim przypadku, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z powyższego, koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (tj. sprzed nowelizacji), jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu. Skarżący powołuje się w tym względzie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na 11 lipca 2025 r. Oceniając jednak dopuszczalność skargi należy mieć na względzie, że nie jest to pierwsze wezwanie w sprawie, bowiem wezwaniem z 4 kwietnia 2025 r. skarżący wezwał organ do usunięcia analogicznych naruszeń prawa, na które powołał się w drugim wezwaniu z 11 lipca 2025 r. Sąd zwraca w tym względzie uwagę, że NSA w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 2), wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. NSA podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Strony mogłyby bowiem wielokrotnie, na podstawie już wcześniej ocenionego naruszenia interesu prawnego daną uchwałą, ponawiać skargi i żądać stwierdzenia nieważności tych uchwał. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w bardziej uprzywilejowanej pozycji procesowej, aniżeli inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (por. także m.in. postanowienie NSA z 10 czerwca 2025 r, sygn. akt II OZ 844/25, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA). Powyższe stanowisko, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: postanowienie NSA z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2844/24 i powołane tam postanowienia NSA: z 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15 - CBOSA) sąd w składzie orzekającym w pełni podziela oraz zauważa, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa, powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem jej zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznawanie w orzecznictwie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna bowiem postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie, ale sąd administracyjny odrzuci wniesioną skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi, byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał takiego wezwania (por. postanowienie NSA z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2844/24). W świetle powyższego, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący skorzystał ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jego skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z 4 lipca 2025 r. (sygn. akt II SA/Bk 1208/25), to obecnie nie jest już uprawniony do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w efekcie zaskarżenia do sądu administracyjnego tej samej uchwały, z poprzedzeniem skargi kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym powołuje się na tożsamy zakres naruszenia interesu prawnego. Skoro zatem skarżącemu nie przysługuje ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące warunek formalny do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga wniesiona w powołanych wyżej okolicznościach podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wskazał bowiem NSA m.in. w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2025 r. (sygn. akt II OSK 2844/24), wniesienie sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zawarto w postanowieniach NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OZ 69/24, z 19 lipca 2023 r. sygn. akt II OZ 416/23, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II OZ 752/22 (CBOSA). Mając na uwadze powyższe, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w pkt 1 postanowienia. W pkt 2 postanowienia orzeczono o zwrocie skarżącemu wpisu uiszczonego od odrzuconej skargi - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.