II SA/Bk 157/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne, którego rzetelność zakwestionowała skargą M.M., dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej "R.K." w B., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną (przyłącza: wodno-kanalizacyjne., deszczowe, linia elektryczna oświetleniowa), zjazdem w ulicę, towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrzną instalacją gazową na działkach o numerach ewidencyjnych [...]/42 i [...]/2 położonych w B. przy ul. Z. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego po raz pierwszy było prowadzone postępowanie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "R.K. " w B. z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja na skutek odwołania wniesionego przez M.M., E.B. – W., C.K. oraz M.G. została przez Wojewodę P. uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzją z dnia [...] maja 2007 Nr [...]). Inwestor swój pierwszy wniosek wycofał w dniu 13 lipca, a postępowanie w tej sprawie zostało decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (znak: [...]) umorzone. W dniu [...] lipca 2007 r. inwestor ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, dołączając dokumentację budowlaną, w której dokonał korekty zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniającej uchybienia wskazane przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2007r. Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], nałożył obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin do dnia 13 sierpnia 2007 r. W dniu 13 sierpnia 2007 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.K." przedłożyła w Urzędzie Miejskim pismo, w którym poinformowała o usuniętych w dokumentacji brakach. Uznając, iż projekt spełnia wymogi prawa budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził niniejszy projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedsięwzięcia budowlanego w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]/42 i [...]/2, położonych przy ul. Z. w B. Odwołanie od niniejszej decyzji do Wojewody P. złożyli M.M. oraz W.S., którzy od początku nie wyrażali zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym przez inwestora. W odwołaniu podnieśli szereg zarzutów w stosunku do przedłożonego projektu budowlanego, brak zachowania normatywnych odległości między projektowanym budynkiem a sąsiednimi, nadmierną ingerencję w tereny zielone, błędne zwymiarowanie projektu, brak projektu sieci cieplnej, zamiar usunięcia drzew budzący sprzeciw, brak staranności w nanoszeniu poprawek do projektu, brak w dokumentacji zgody Ministerstwa na utworzenie projektowanego ciągu pieszo – jezdnego, niekompletność informacji BIOZ w odniesieniu do interesów mieszkańców sąsiednich bloków. W związku z powyższym odwołujący się wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. Wskutek wniesionego odwołania organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ dokładnie wyjaśnił wszystkie kwestie, którymi kierował się utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem Wojewody zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że nie zachodzą okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany skarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zawartych w piśmie zarzutów, stwierdził, że inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, przedłożył komplet wymaganych dokumentów: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozytywne uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich w B. dotyczące zjazdu na działkę nr [...]/42 w pasie drogowym ul. Z., warunki przyłączenia gestorów sieci: Przedsiębiorstwa Wodociągi B., Zakładu Energetycznego w B., Mazowieckiej Spółki Gazownictwa Oddział Gazownia B., Telekomunikacji Polskiej Obszaru Eksploatacji w B. oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w B. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza obowiązujących przepisów w tym techniczno – budowlanych, zawartych w aktach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Odległość między budynkami: projektowanym oraz istniejącym nr 27 wynosi 13,0m, natomiast wysokość przesłaniania jest odpowiednio mniejsza i wynosi 12,58 m, co spełnia wymogi § 13 warunków technicznych. Odległość mierzona od istniejącego budynku nr 39 do budynku projektowanego jest jeszcze większa i wynosi 19,97 m. W analizie nasłonecznienia w stosunku do budynku nr [...] usytuowanego na działce nr [...]/41 oraz budynku nr [...] usytuowanego na działce nr [...]/40 autor opracowania wskazał, iż przedmiotowe budynki mają zapewnione oświetlenie dzienne w dniach równonocy odpowiednio przez 3 godz. 15 min. i 6 godz., co jest zgodne z przepisami warunków technicznych. Również w analizie przesłaniania, dołączonej do akt sprawy jednoznacznie wykazano, iż projektowany budynek nie powoduje przesłaniania budynku przy ul. Z. [...]. Projekt inwestora spełnia ponadto warunki z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem dokumentacja budowlana zawiera stosowne oświadczenia projektantów. Przedmiotowa dokumentacja budowlana została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych. Z zebranego materiału dowodowego wynika również, iż są spełnione warunki określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ww. ustawy, tj. ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji, projektant opracował informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia do projektu przedmiotowej inwestycji. Organy I i II instancji rozpatrywały sprawę także pod kątem spełnienia wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, stanowiącego o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, co w tym przypadku zostało zdaniem Wojewody spełnione. Projekt budowlany został opracowany przez uprawnionych projektantów, co wypełnia ustalenia art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie została także zachowana norma art. 10 § 1 Kpa. Organ I instancji zapewnił bowiem wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, na co wykazują akta sprawy. Także organ II instancji zawiadomił strony postępowania o zebranym pełnym materiale dowodowym oraz o możliwości zapoznania się z tym materiałem w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Następnie organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania, uznając je za nieuzasadnione. Reasumując Wojewoda uznał, że w sytuacji gdy w niniejszej sprawie przedłożony projekt budowlany spełniał wymogi obowiązujących przepisów, zgodnie z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, organ administracji architektoniczne - budowlanej nie miał prawnych podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...]/42 i [...]/2 położonych w B. przy ul. Z. W postępowaniu przed organem I instancji nie naruszono interesu skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego), ani też przepisów prawa materialnego czy procedury administracyjnej. Niniejszą decyzję Wojewody P. zaskarżyli do tutejszego sądu administracyjnego M.M. i W.S. Skarga tego ostatniego została postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008 r. odrzucona ze względów formalnych (k. 62). M.M. zarzuciła organom: - błędne przyjęcie, iż odległość między budynkami istniejącym na działce [...]/40 przy ul. Z., a projektowanym na działce [...]/42 jest zgodna z przepisami, - błędne przyjęcie, że powierzchnia zieleni wyliczona przez inwestora jest wystarczająca dla istniejących w tym kwartale obiektów, a nadto dołączona plansza graficzna całego kwartału między ul. G., J. i Z. wskazująca istniejące tereny rekreacyjne oraz zieleni nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy, - uznanie za prawidłowe braku dokumentacji – projektu sieci cieplnej i zaopatrzenia w zasilanie niskiego napięcia, - naruszenie słusznych interesów stron i konstytucyjnej zasady równego ich traktowania poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2007 r. jest zgodna z przepisami prawa. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...].12.2007 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2007r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2008 r., (k. 53-54 akt) skarżąca poszerzyła argumentację dla uzasadnienia zarzutów skargi. Zwróciła uwagę na to, że wojewoda uchylając pierwotnie udzielone pozwolenie na budowę wskazał na szereg niewyjaśnionych w sprawie okoliczności przyznając wówczas rację odwołującym się. W projekcie przedłożonym przy drugim wniosku inwestora, wątpliwości skarżącej i organu odwoławczego nie zostały wcale rozwiane. Nieznane są przyczyny, dla których za podstawę dokumentacji budowlanej wybrano projekt zagospodarowania terenu, niekorzystny dla właścicieli odrębnych lokali w budynku przy ul. Z. [...] (działka numer [...]/40), bo zwalniający inwestora od zachowania pasa zieleni rozdzielającego działkę [...]/40 od działki [...]/42, na której zaplanowano sporną inwestycję. Wskazała na różnie wskazywane w różnych dokumentach odległości między projektowanym blokiem a istniejącymi budynkami sąsiednimi. Podkreśliła różnice w określeniu (wyliczeniu) procentu terenów zielonych w stosunku do terenu zabudowanego w poszczególnych decyzjach. Akcentowała nieczytelność (niechlujność) poprawek naniesionych w projekcie i na braki w przedstawianych do wglądu kompletach dokumentów. W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2008 r. (k. 218-219 akt) skarżąca podniosła dodatkowy zarzut wskazując na nieodpowiadające rzeczywistości określenie terenu inwestycji w zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że przed ostatecznym zatwierdzeniem projektu budowlanego doszło do podziału działki o numerze [...]/42, tj. terenu inwestycji na dwie działki o numerach [...]/52 i [...]/51, przy czym pod inwestycję przeznaczono działkę [...]/52 o powierzchni 4360 m2, a działka [...]/51 o powierzchni 1513 m2 została spod inwestycji wyłączona i przeznaczona pod drogę. Okoliczności podziału terenu inwestycji nie uwzględnia zatwierdzona ostatecznie dokumentacja budowlana, w tym projekt zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazała na rozbieżności między organem I instancji i II instancji w określeniu powierzchni terenu inwestycji (na 4360m2 w pierwszej instancji, a na 5873 m2 w drugiej instancji). Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działań organów administracji publicznej, tj. ocenę tych działań z punktu widzenia prawidłowości zastosowanych w sprawie przez organ norm prawa materialnego i zgodności prowadzonego postępowania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną. (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie niniejszej efekt działania organów administracji architektoniczno – budowlanej w postaci ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...]/42 i [...]/2, położonych w B. przy ul. Z., nie mógł zostać zaakceptowany jako akt legalny. Uzupełniająco przeprowadzone przed sądem dowody potwierdziły bowiem słuszność podniesionego w piśmie procesowym z 3 sierpnia 2008 r. zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja zaakceptowała dokumentację projektową nieodpowiadającą wymogom prawa budowlanego materialnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku – Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ) projekt budowlany powinien zawierać między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie. Rozwinięcie tej normy zamieszczone zostało w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133). Paragraf 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu inwestycji dołączony do dokumentacji projektowej sporządzony został na mapie nieuwzględniającej przeprowadzonego w międzyczasie podziału działki [...]/42 o powierzchni 5873 m2, która została wskazana jako obszar inwestycji we wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt administracyjnych dotyczących podziału nieruchomości wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2007 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta B. zatwierdził na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "R.K." w B. (inwestora) projekt podziału działki [...]/42 na działki o numerach [...]/51 o powierzchni 0,1514 ha i [...]/52 o powierzchni 0,4359 ha. Decyzja niniejsza stała się ostateczna w dniu [...] września 2007 r. O ile zatem organ architektoniczno – budowlany I instancji wydając sporną decyzję o pozwoleniu na budowę (w dniu [...] września 2007 r.) nie dysponował jeszcze decyzją ostateczną o podziale terenu inwestycji, o tyle organ architektoniczno – budowlany II instancji orzekając w dniu [...] grudnia 2007 r. o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, orzekł przy ostatecznie zamienionym przedmiotowo stanie prawnym nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym nie ma przy tym zadania wyłącznie kontrolnego w stosunku do decyzji organu I instancji, ale jest organem merytorycznie rozpatrującym jeszcze raz daną sprawę w postępowaniu administracyjnym w jej całokształcie. Wszelkie zmiany w sytuacji faktyczno – prawnej inwestora jakie zachodzą między datą decyzji pierwszoinstancyjnej a orzekaniem przed organem II instancji, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia organ odwoławczy winien uwzględnić. W okolicznościach niniejszej sprawy potrzeba pogłębionego sprawdzenia czy zachowała aktualność na etapie odwołania mapa zasadnicza, na której przedstawiono projekt zagospodarowani terenu inwestycji, była ewidentna. Teczka zawierająca dokumentację projektową w spisie zawartości pod pozycją 0.18 informowała bowiem o wniosku o podział nieruchomości [...]/42 i projekcie tego podziału. Obowiązkiem organu II instancji było więc sprawdzenie przed podjęciem swojego rozstrzygnięcia czy projekt podziału terenu inwestycji został zatwierdzony ostateczną decyzją, a następnie zweryfikowanie poprzez pryzmat decyzji podziałowej – dokumentacji projektowej. Sygnałem dla potrzeby sprawdzenia aktualności podkładu geodezyjnego powinny były też być poprawki naniesione na mapę, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, gdzie "wykorektowano" drogę przedstawiając teren inwestycji w granicach po podziale, ale z dotychczasową numeracją (tj. jako [...]/42). Brak aktualnej mapy zawierającej projekt zagospodarowania terenu inwestycji oznacza brak wrysowania w sposób odpowiadający rzeczywistości granic działki stanowiącej teren inwestycji, a w konsekwencji podważone zostają wszelkie dotychczasowe ustalenia dotyczące zachowania norm odległościowych czy ustalenia dotyczące zachowania bilansu terenów zielonych. Potwierdzenie zarzutu nieaktualności, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej, mapy zasadniczej, na której opracowano sporny projekt zagospodarowania terenu oznacza, że organ architektoniczno – budowlany z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 sprawdził zgodność z przepisami prawa budowlanego projektu zagospodarowania, a tym samym zaakceptował w sprawie projekt naruszający wymogi prawa budowlanego. Uwzględnienie powyższego zarzutu podważa prawidłowość dokonanych przez organ pozostałych ustaleń, też kwestionowanych przez skarżącą. Merytoryczne odniesienie się przez sąd do tych ustaleń byłoby jednak, wobec ewidentnej konieczności przedłożenia przez inwestora nowego, kompletnego projektu budowlanego (w tej chwili już tylko zamiennego z racji rozpoczęcia robót budowlanych) wyprzedzającym wkroczeniem w jurysdykcję administracyjną, zastrzeżoną organom administracji. Wkroczeniem w kompetencje organów nie będzie natomiast odniesienie się do kwestii tytułu inwestora do władania nieruchomością na cele budowlane. Skład orzekający sądu stoi na stanowisku, że wynikające ze statutu spółdzielni uregulowania dotyczące wyłącznej kompetencji Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni do podejmowania uchwał dotyczących budowy budynków w celu sprzedaży lokali mieszkalnych, pozostają bez wpływu na ocenę tytułu prawnego spółdzielni jako inwestora do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Według ustawowej definicji pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", uprawnienie to wiąże się bowiem przede wszystkim z prawnorzeczowym tytułem własności inwestora do gruntu stanowiącego teren inwestycji (vide: art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.K." w B. jest zaś wieczystym użytkownikiem nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Rozstrzygnięcie konfliktów na tle stosunków wewnątrzspółdzielczych należy do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.