II SA/Bk 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] Burmistrz K. odmówił N. M. prawa do świadczenia rodzicielskiego na J. C. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że N. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na J. C. urodzonego w dniu [...] stycznia 2017 r. Organ powołał się na art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1952, zwana dalej: "ustawą"), wedle których świadczenie rodzicielskie przysługuje m.in. matce dziecka przez okres 52 tygodni w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie. Wskazał także, że na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje cudzoziemcom, którzy muszą spełnić dodatkowe przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, w tym ten określony literą d), tj. posiadać kartę pobytu z adnotacją: "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP. Warunku tego wnioskodawczyni nie spełnia, bowiem z dołączonych przez nią do wniosku dokumentów wynika, że w posiadanej przez nią karcie pobytu brak jest takiej adnotacji, co wyklucza ją z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia rodzicielskiego wskazanym w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Odwołanie od ww. decyzji złożyła N. M., wskazując w jego uzasadnieniu, że jej syn J. C. ma obywatelstwo polskie, która to okoliczność winna była zostać uwzględniona przez organ. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przyznał zasadność argumentacji organu I instancji. Wskazał, że świadczenie rodzicielskie jest jednym ze świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy, jednakże analiza spełnienia jego przesłanek materialnoprawnych jest kwestią wtórną, względem oceny czy wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do uzyskania prawa do tego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że jej sytuacja prawna, wynikająca z przedłożonych przez nią dokumentów, nie pozwala na zakwalifikowanie jej jako podmiotu spełniającego warunki ustawowe do ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Nie spełnia ona bowiem warunku z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d ustawy, koniecznego do uzyskania tego świadczenia, gdyż posiadana przez nią karta pobytu nie uprawnia jej do wykonywania pracy w Polsce. Ponadto wnioskodawczyni nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), ani nie ma do niej zastosowania art. 186 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Organ dodał, że przepisy ustawy nie uzależniają przyznania prawa do świadczenia od posiadania obywatelstwa polskiego przez dziecko cudzoziemca, zaś fakt, że ojciec dziecka posiada obywatelstwo polskie nie ma wpływu na dokonaną ocenę, bowiem to matka J. C. jest wnioskodawczynią w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższych okoliczności, Kolegium odstąpiło od oceny spełnienia przesłanek materialnoprawnych nabycia prawa do świadczenia rodzicielskiego przez N. M. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosła N. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W jej uzasadnieniu wskazała, że chciałaby uregulować swój status prawny w Polsce, zaś interpretacja przepisów ustawy przedstawiona przez organy obu instancji, dokonuje dyskryminacji polskich dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz K. z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie przyznania świadczenia rodzicielskiego na rzecz syna skarżącej, będącego obywatelem polskim. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie, że skarżąca jako cudzoziemka (obywatelka Ukrainy) nie posiada karty pobytu z adnotacja "dostęp do rynku pracy", warunkującej w ocenie organu otrzymanie tego świadczenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Świadczenie rodzicielskie jest jednym ze świadczeń rodzinnych, o którym mowa w tej ustawie – art. 2 pkt. 5. Zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, świadczenia rodzinne przysługują: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990, 1948 i 2066 oraz z 2017 r. poz. 60, 858 i 1543), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, Prawo do świadczenia rodzinnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (ust. 3). W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy osoba, która nie mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia rodzicielskiego, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, może otrzymać to świadczenie, w sytuacji gdy jej dziecko posiada obywatelstwo polskie. Inaczej rzecz ujmując czy obywatelstwo i status pobytowy osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia na rzecz dziecka powinno przesądzać o niemożliwości skorzystania przez to dziecko, jako obywatela polskiego ze wsparcia przewidzianego ww. przepisami ustawy. Rozpatrując powyższe zagadnienie przede wszystkim wskazać należy, że powołanych wyżej przepisów nie można rozpatrywać w oderwaniu od ich wzajemnych relacji. W niniejszej sprawie bezspornym jest i nie kwestionowanym przez strony, że występująca o świadczenie rodzicielskie matka dziecka, będącego obywatelem polskimi, nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że do tego kręgu nie należy jej syn, który ma obywatelstwo polskie. Wykładnia powołanych przepisów nie może być bowiem dokonana w oderwaniu od celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące świadczeń rodzinnych. Cel ten przedstawiony został w powołanym wyżej art. 4 ust. 1 ustawy i wynika z niego w sposób oczywisty, że świadczenie, mimo że formalnie rzecz ujmując przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dzieci. Z tych też przyczyn przyjąć należy, że wykładni przepisów omawianej ustawy, w tym również jej art. 1 ust. 2 należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz zasad konstytucyjnych. Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy bowiem poszukiwać także w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto w art. 18 Konstytucji RP zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie obecnym stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów ustawy zaprezentowana przez organy administracji orzekające w tej sprawie. Takie odczytywanie sensu normatywnego powołanych regulacji pozbawia bowiem dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim przewidzianej w ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. W ocenie Sądu, stoi to w opozycji do elementarnego poczucia sprawiedliwości, bowiem jednym z kryteriów przyznania omawianego świadczenia uczyniono brak obywatelstwa polskiego rodzica ubiegającego się o wsparcie, w sytuacji gdy jego dziecko posiada obywatelstwo polskie i zamieszkuje w kraju. Organ nie mógł zatem oprzeć się na kryterium obywatelstwa rodzica, pomijając obywatelstwo dzieci. W tym miejscu zauważyć należy, że na potrzebę stosowania wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z celem ustawy oraz zasadami określonymi w Konstytucji wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednoznacznie podkreślano, że interpretacja przepisów ww. ustawy pomijająca fakt polskiego obywatelstwa dzieci, których matka jest cudzoziemką, stawia je w gorszej sytuacji niż ich rówieśników - także obywateli polskich. Takiemu nierównemu traktowaniu małoletnich dzieci posiadających obywatelstwo polskie i zamieszkujących na terytorium Polski, tylko z tego powodu, że ich matka ma inne obywatelstwo, wojewódzkie sądy administracyjne stawiały zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który to przepis gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne, a także zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przykładowo wskazać tu należy wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 546/04, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że "nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów ustawy, która pozbawiłaby przewidzianej w ustawie pomocy finansowej dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem, tylko dlatego, że matka nie należy do kręgu osób uprawniających do ich otrzymania". Zdaniem tego Sądu "kłóciłoby się to z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli oraz poczucia sprawiedliwości (tak również: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 211/15 dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszenia tego ostatniego właśnie przepisu Konstytucji doszło w kontrolowanej sprawie, ponieważ objęte wnioskiem dziecko skarżącej jest dyskryminowane z powodu obywatelstwa jego matki. Wskutek wydanej decyzji syn skarżącej znalazł się w gorszej sytuacji niż inne podobne mu osoby, przy czym (zdaniem Sądu) nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia dla odmiennego jego traktowania. Takiego traktowania nie sposób uznać za pozostające w zgodzie z kolejną konstytucyjną zasadą, wedle której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie słusznie dostrzega się również, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy, świadczenia rodzinne są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa i powinny być przeznaczone do wykorzystania dla obywateli tegoż państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 227/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 464/08, dostępne na stronie internetowej CBOSA). W tym miejscu zauważyć także należy, że taka interpretacja komentowanych przepisów ustawy, która pozbawia dziecko skarżącej pomocy z uwagi na brak posiadania przez nią karty pobytu ze stosowną adnotacją, nie świadczy również o realizacji art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, statuującego prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego. Przedstawiona powyżej interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest już wykładnią ugruntowaną i jednolitą. Przede wszystkim znajduje swoje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, począwszy od 2004 r. (przykłady wskazano powyżej), nadto powoływana jest na tle wykładni innych ustaw regulujących bliźniacze kwestie, w tym ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) – patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. I SA/Wa 938/17 oraz wyroki WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 157/18 i II SA/Bk 942/17). Formalne zatem wyłączenie całej rodziny z systemu zasiłkowego tylko z uwagi na to, że jeden z jej członków jest cudzoziemcem, nieposiadającym dostępu do rynku pracy, nie może w istocie być przyczyną odebrania stosownych praw obywatelom polskim. Wskazać już nie jako dodatkowo należy, że w sytuacji, gdyby to ojciec dziecka wystąpił o to świadczenie, wówczas literalna wykładania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nakazywałaby wypłacić to świadczenie rodzinne na rzecz tego dziecka. Ta ostatnia okoliczność raz jeszcze potwierdza, że błędnie zostały zinterpretowane przez organy powołane przepisy, bowiem przy ich wykładni pominięto cel, który przyświecał ustawodawcy w wprowadzeniu ich do systemu prawnego. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi. Naruszenie art. 1 w zw. z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organy administracji wydające zaskarżoną decyzję miało zatem wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz.1369 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.