II SA/Bk 16/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy o wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę, - Starosta Powiatowy w G., decyzją z dn. [...].10.2004r., działając na podstawie art. 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1, 6, 7, 8 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dn. 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266), zezwolił R. O. na wyłączenie [...] ha gruntów rolnych na cele nierolnicze oznaczonych jako działki o nr [...] i [...]/[...] położonych w G. W pkt II ppk 5 decyzji, Starosta nałożył na R. O. obowiązek uiszczenia na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych opłaty rocznej, do 2015 roku, za użytkowanie gruntów na cele nierolnicze. Organ I instancji ustalił, że na działce o nr [...] wybudowany jest budynek stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a na działce nr [...]/[...] znajduje się też infrastruktura towarzysząca. Cały teren jest utwardzony, wokół znajduje się zieleń. Organ stwierdził, że p. O. nie wypełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej przed wydaniem pozwolenia na budowę (wbrew art. 11 ust. 4 w/w ustawy). Wobec tego organ wszczął z urzędu postępowanie wobec działki nr [...], a na wniosek stron, w stosunku do działki nr [...]/[...]. Organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia przedawnienia świadczeń pieniężnych na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (które wynosi 5 lat od dnia wymagalności – art. 31 ust. 2 w/w ustawy), gdyż P. O. wybudował stację paliw w 1998 roku i od tego momentu nie dostarczył stosownych dokumentów. W odwołaniu od powyższej decyzji, R. O. zarzucił organowi I instancji nie zastosowanie przedawnienia odnośnie opłat na rzecz FOGR oraz nie wyjaśnienie, jakich to dokumentów skarżący nie dostarczył organowi w tej sprawie. Organ przyznał, że skarżący otrzymał w 1998r. decyzję wyłączającą działki na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw i usług towarzyszących, a mimo to zarzutu przedawnienia nie uwzględnił, naruszając przepisy art. 9, 11, 12 i 77 k.p.a. Decyzją z dn. [...].11.2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania, powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji przyznał, iż naliczenie opłat za wyłączenie z produkcji rolnej działki o nr [...] było prawidłowe, gdyż po otrzymaniu pozwolenia na budowę stacji paliw skarżący nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów spod produkcji rolnej. Natomiast, przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było niewyjaśnienie sposobu wyłączenia z produkcji rolnej działki o nr [...]/[...], o której wyłączenie wystąpił sam zainteresowany [...].03.2004r. Należało wyjaśnić czy inwestycja na tej działce była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, czy miała pozwolenie na budowę (ew. zgłoszenie), czy było to samowolne wyłączenie. Te okoliczności skutkują różną wysokością opłat i należności. SKO stwierdziło naruszenie przepisów art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. SKO wyraziło też pogląd, iż zarzut przedawnienia należności, podnoszony przez R. O., nie jest zasadny, albowiem za datę wymagalności należności uznaje się datę wydania prawomocnej decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jeśliby przyjąć za datę wymagalności datę faktycznego rozpoczęcia robót w 1998 roku to do czasu podjęcia postępowania w styczniu 2002r. – okres przedawnienia nie upłynął. Organ nie przyjął za udowodnione przez skarżącego okoliczności, że teren przed rozpoczęciem inwestycji stanowił grunt nasypowy, albowiem skarżący, przed rozpoczęciem projektowania inwestycji, tej okoliczności nie zgłaszał. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, R. O. wnosił o uchylenie decyzji SKO w Ł. w części dotyczącej uzasadnienia decyzji w zakresie daty wymagalności roszczenia o której mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w/w ustawy. W piśmie uzupełniającym do skargi (z dn. 27.I.2005r.) skarżący podnosi, iż SKO winno dokonać zmiany decyzji organu I instancji, gdyż dysponowało wiedzą większą niż organ I instancji. Zarzucił zmianę składu osobowego Kolegium polegającą na tym, że decyzję wydano z udziałem M. B. (sprawozdawca) zaś odpowiedź na skargę do Sądu precyzowało Kolegium z udziałem H. Ł. (zamiast P. B.). W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga dotyczy tzw. decyzji kasacyjnej tj. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd miał, zatem za zadanie zbadać, czy SKO w Ł. prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję jeżeli "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W sprawie niniejszej SKO w Ł. wykazało, że Starosta G., wydając decyzję w dniu [...].10.2004r., popełnił szereg błędów, które nie mogły być naprawione przez organ II instancji, albowiem ustalenie i ocena stanu faktycznego, zwłaszcza dotyczącego działki nr [...]/[...], doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wady postępowania dowodowego ze strony Starosty G. polegały na braku wyjaśnienia sposobu wyłączenia z produkcji rolnej działki o nr [...]/[...] oraz braku sprawdzenia – odnośnie działki o nr [...]- czy stanowiła ona grunty rolne i wymagane było ich wyłączenie z produkcji rolnej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. [...].04.1998r. SKO, w uzasadnieniu własnej decyzji, wydało szczegółowe zalecenia organowi I instancji zwracając, słusznie, uwagę na popełnione błędy. Ponieważ w decyzji organu I instancji została wyliczona kwota łączna należności od działek nr [...],[...]/[...] z tytułu ich wyłączenia spod produkcji rolnej jak również opłata roczna z tego tytułu, to oczywistym jest, że uchylenie całości decyzji było celowe. Jeżeli chodzi o zarzut przedawnienia należności, który R. O. w sposób szczególny eksponuje w odwołaniu i skardze, to jest to, w ocenie Sądu, kwestia nadal otwarta, pozostającą do rozważenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Jak słusznie zauważa skarżący, Starosta G. w swojej decyzji, nie zajął się wyjaśnieniem zarzutu przedawnienia świadczeń pieniężnych na rzecz FOGR i sposobem liczenia upływu przedawnienia w stosunku do obydwu działek o nr [...]/[...] i [...]. Art. 31 ust. 2 ustawy z 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266) stanowi, że świadczenia pieniężne na rzecz FOGR przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Aby ustalić (i zinterpretować) "dzień wymagalności" musi być ustalony, w sposób nie budzący wątpliwości, stan faktyczny sprawy. Dlatego, też, stanowisko SKO (zawarte w uzasadnieniu) co do przedawnienia jest co najmniej przedwczesne, zważywszy zakres niewyjaśnionych okoliczności, jakie legły u podstaw przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji w świetle art. 138 § 2 k.p.a. nie jest związany poglądem SKO w zakresie sposobu rozstrzygnięcia zarzutu przedawnienia i winien wydać samodzielnie, prawidłowe rozstrzygnięcie po uprzednim wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się natomiast do uwag skarżącego na temat różnych osób biorących udział w składzie Kolegium, to nie są to zarzuty mające znaczenie w sprawie. Decyzja z dn. [...].11.2004r. była wydana z udziałem M. B. (jednego z trzech członków SKO) i ta decyzja była przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Natomiast udział H. Ł. w składzie SKO sprowadzał się tylko do posiedzenia, na którym skład opracował odpowiedź na skargę, która nie jest decyzją, a wykonaniem obowiązku procesowego w postępowaniu sądowym. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.