II SA/Bk 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] października 2014r. Starosta S. powołując się na art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego J. G. składającej się z dwóch działek: o numerze geodezyjnym [...], powierzchni 0,3219 ha i o numerze [...] powierzchni 1,1355 ha, położonych w obrębie S. S., gmina B., objętej Księgą Wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S., poprzez zezwolenie spółce A S.A. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – Granica RP, w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej nad ww. działkami na odcinku: około 89 metrów nad działką [...] i około 37 metrów na działką [...] i wysokości nie mniejszej niż 13,4 m. oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 70 metrów (2x35 od osi linii) i powierzchni około 2 737 metrów kwadratowych na działce nr [...] i około 1791 metrów kwadratowych na działce [...] a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego. W decyzji wskazano, że lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na stanowiących integralną cześć decyzji mapach oraz, że obszar pasa technologicznego to obszar sięgający po 35 metrów od osi linii w każdą stronę, w którym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych. Organ podał w sentencji decyzji, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego polega w szczególności na prawie wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego robót budowlano – montażowych oraz innych czynności związanych z budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk- Granica RP oraz wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że z wnioskiem o jej wydanie wystąpiła spółka A S.A. realizująca inwestycję celu publicznego w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 KV Ełk- Granica RP, której przebieg przez nieruchomości gminy Bakałarzewo przewidziany został Zarządzeniem Zastępczym Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2014. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie gminy Bakałarzewo. Organ stwierdził, że przedstawiciele inwestora przedłożyli dokumenty wskazujące, że przeprowadzili próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia gruntów i uzyskania zgodny na budowę linii, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Nadto stwierdził, że przewidziany wnioskiem zakres ograniczenia uprawnień właściciela pokrywa się z przebiegiem i zasięgiem inwestycji przewidzianym przytoczonym wyżej Zarządzeniem zastępczym Wojewody Podlaskiego. Wynika to z porównania zapisu mapy stanowiącej załącznik graficzny uchwalonego zarządzeniem zastępczym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z mapą stanowiącą załącznik wniosku i decyzji. Starosta podkreślił, że założenie przewodów elektroenergetycznych nad działkami nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Zauważył też, że wydanie decyzji poprzedziły rokowania z właścicielem gruntu, przeprowadzone w formie wymiany korespondencji, zakończone przez inwestora wobec braku dojścia do porozumienia. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik J. G. zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów, mianowicie: - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mimo braku przesłanek ustawowych tj. wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na przeprowadzenie inwestycji, - naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bez poprzedzenia tej procedury rokowaniami, - naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie sposobu ograniczenia i sposobu korzystania z nieruchomości oraz niewystraczająco konkretne określenie terenu podlegającego ograniczeniu i wskazaniu całych nieruchomości jako terenu, z którego korzystanie zostało ograniczone i to w sytuacji, gdy wniosek i potrzeby inwestora nie uzasadniają ograniczenia korzystania z całej nieruchomości, jak tez poprzez wskazanie jedynie orientacyjnej wielkości terenu, nad którym nastąpi podwieszenie linii i możliwe było dokładne określenie powierzchni ograniczenia, - naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że rokowania zostały przeprowadzone, - naruszenie art. 13 par. 2 K.p.a. poprzez udzielenie stronie informacji, że nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sytuacji, gdy obowiązkiem organu jest podejmowanie czynności skłaniających do zawarcia ugody, - naruszenie art. 75par. 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że okoliczność przeprowadzenia rokowań została udowodniona i poprzez odmowę uznania jako dowodów przeciwnych dokumentów złożonych przez skarżącego, - naruszenie art. 107 par. 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia polegające na niewyjaśnieniu przepisów prawa, braku analizy uciążliwości przebiegu inwestycji i oceny, czy zakres ograniczenia nie jest nadmierny . Odwołujący się wnosił o uchylenie decyzji i odmowę uwzględnienia wniosku lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. (Nr [...]) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda po przytoczeniu brzmienia mającego zastosowanie w sprawie przepisu materialnoprawnego w postaci art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnieniu roli tego przepisu oraz charakteru decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nawiązał do okoliczności sprawy i stwierdził, że wyczerpały one dyspozycję omawianego przepisu w sposób pozwalający na uwzględnienie wniosku inwestora. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja objęta wnioskiem jest inwestycją celu publicznego a jej przebieg przez nieruchomość skarżącego wynika z Zarządzenia Zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2014r. Organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji co do poprzedzenia decyzji rokowaniami z właścicielem nieruchomości i opisał tok wymiany korespondencji z etapu negocjacji. Wojewoda przypomniał, że na wnioskodawcy (inwestorze) ciąży z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zrealizowaniu inwestycji i do wyrównania szkody wyrządzonej przy przeprowadzaniu inwestycji. Rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania mogą zapaść tylko w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez starostę a nie w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda nie podzielił też zarzutów odwołania w zakresie braku poprawności uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję ostateczną od sądu administracyjnego J. G. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mimo braku przesłanek ustawowych tj. pomimo zadeklarowania przez właściciela nieruchomości możliwej zgody na przeprowadzenie inwestycji, - art. 124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości bez poprzedzenia procedury rokowaniami, - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie sposobu ograniczenia i sposobu korzystania z nieruchomości, sprowadzające się do przykładowego wymienienia czynności inwestora zamiast konkretnego i wyczerpującego zdefiniowania, - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewystarczająco konkretne określenie terenu podlegającego ograniczeniu i poprzez wskazanie całych nieruchomości jako obszaru, z którego korzystanie zostało ograniczone to w sytuacji, gdy wniosek i potrzeby inwestora nie uzasadniają ograniczenia korzystania z całej nieruchomości i poprzez orientacyjne wskazanie powierzchni, nad którą nastąpić ma podwieszenie linii elektroenergetycznej i to w sytuacji, gdy na podstawie projektu budowlanego możliwe było dokładne określenie obszaru ograniczenia, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w zakresie pozorności rokowań, - art. 75 par. 1 w zw. Z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, ze okoliczność przeprowadzenia rokowań została udowodniona zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy, - art. 107 par. 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji pomijające analizę uciążliwości przebiegu planowanej inwestycji i ocenę niezbędności ograniczenia sposobu korzystania z pełni uprawnień właścicielskich, brak uzasadnienia szerokości pasa technologicznego oraz brak odniesienia się do wniosku o przesłuchanie powołanego świadka. Podnosząc powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów prawa. Decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa i w granicach zakreślonych jego treścią, co dla sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat jego zgodności z prawem, stanowiło uzasadnioną podstawę dla oddalenia skargi. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie, są: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Nadto z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę. Administracyjne ograniczenie sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Linię orzecznictwa i stanowisko doktryny przytoczyło uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych niewątpliwie pozwalał na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, położonej w obrębie S. S., gmina B., składającej się z dwóch działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], objętej Księgą Wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. Zlokalizowanie na nieruchomości skarżącego napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – Granica RP wynika z Zarządzenia Zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – Granica Państwa na terenie Gminy Bakałarzewo (dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z dnia 21 lipca 2014r. poz. 2689). Jak wynika z treści Zarządzenia Zastępczego celem ustalań planu było umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Ełk – Granica RP. Przebieg linii poprzez poszczególne nieruchomości objęte ustaleniami planu został oznaczony na załączniku graficznym Zarządzenia Zastępczego. Z uzasadnienia Zarządzenia Zastępczego wynika, że Wojewoda działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę planistyczną poprzedził analizą dokumentów uwzględniających aspekty środowiskowe, społeczne i planistyczne. Konsultowano różne warianty przebiegu linii elektroenergetycznej przez teren Gminy Bakałarzewo. Przyjęty do realizacji wariant został zaakceptowany przez organ ochrony środowiska – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Wskazany przez wnioskodawcę przebieg odcinka linii elektroenergetycznej przez nieruchomość skarżącego pokrywa się z lokalizacją przewidzianą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości przewiduje taki zakres ograniczeń, jakie wprowadził uchwalony zastępczo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie podziela twierdzenia skarżących, jakoby organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dysponował swobodą w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami ze skarżącym zmierzającymi do uzyskania jego zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12.022013r. sygn IISA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.06.2011r. sygn. IISA/Lu 301/11). Przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają przy tym ani formy rokowań ani też sposobu ich dokumentowania. Akta sprawy administracyjnej wskazują, że skarżący został zaproszony do rokowań pismem wnioskodawcy z dnia 5 sierpnia 2014r. W piśmie tym inwestor szczegółowo określił przebieg linii przez działki skarżącego, określił szczegółowy zakres prac oraz zaproponował właścicielowi stosowne odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Inwestor nadmienił w piśmie, że w przypadku braku osiągnięcia porozumienia i braku reakcji na zaproszenie do rokowań, będzie zmuszony zwrócić się do właściwego organu o wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. Wnioskodawca nie zignorował odpowiedzi skarżącego na zaproszenie do rokowań, ponieważ w kolejnym piśmie z dnia 22 sierpnia 2014r. odniósł się do zastrzeżeń skarżącego a następnie podtrzymał ofertę złożoną w zaproszeniu do rokowań. Pismo to powtórnie wskazywało, że brak reakcji właściciela nieruchomości skutkować będzie wszczęciem procedury wywłaszczeniowej opisanej art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor zareagował także na trzecie pismo skarżącego a we wrześniu 2014r. przekazał rzeczoznawcy zastrzeżenia właściciela nieruchomości do wyceny szkód związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Odpowiedź rzeczoznawcy została przesłana skarżącemu. Uznanie przez wnioskodawcę rokowań za zakończone z wynikiem negatywnym nastąpiło po kilkakrotnej próbie "przekonania" strony o potrzebie zajęcie nieruchomości i usiłowaniu uzgodnienia warunków finansowych owego zajęcia. W świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielem nieruchomości niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w celu wybudowania linii elektroenergetycznej, które zakończyły się niepowodzeniem. Dopiero nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia ze skarżącym, wnioskodawca zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania skarżących z ich nieruchomości. Zarzutowi trwania rokowań w momencie występowania z wnioskiem o wydanie kwestionowanie decyzji przeczy dołączona do akt administracyjnych korespondencja miedzy stronami, której treść potwierdza zdecydowany opór skarżącego wobec rokowań. Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem organu, że rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Poprzez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew zarzutom skarżącego sprecyzowanym w skardze, decyzja została podjęta po przeprowadzeniu postępowania w sposób właściwy i po wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla treści decyzji. Obszar podlegający ograniczeniom wynikającym z faktu zlokalizowania na nieruchomości skarżącego linii elektroenergetycznej został wskazany w sposób wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w części opisowej (szerokość pasa technologicznego) i graficznej (długość odcinka linii wynikająca z określonego rysunkiem planu przebiegu linii na gruncie skarżącego) a samo ograniczenie nastąpiło po niepomyślnym przebiegu rokowań. Szczegóły techniczne realizowanej inwestycji określać będzie projekt budowlany i dopiero na etapie sporządzania projektu zagospodarowania terenu inwestycji i "wrysowaniu" przewidzianego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przebiegu linii na podkład geodezyjny (a konkretnie mapę dla celów projektowych) będzie znana precyzyjnie długość pasa technologicznego na odcinku przebiegającym przez grunty skarżącego. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)