II SA/Bk 161/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B.J., R.J. i G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2026 r. nr 409.12/B-16/7/2026 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz wnoszących sprzeciw B.J. i R.J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz G.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną decyzją z 19 lutego 2026 r. znak 409.12/B-16/7/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z 29 grudnia 2025 r. znak RG.6730.11.2024 o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. II. Wnioskiem z 29 lutego 2024 r. K.R. wystąpił do Burmistrza Dąbrowy Białostockiej o ustalenie warunków zabudowy na realizację zamierzenia polegającego na: (-) zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne (w tym skup i przeładunek surowców wtórnych) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego rolniczego oraz na płody rolne na funkcję magazynową przeznaczoną do zbierania odpadów oraz (-) budowie utwardzonego placu do składowania odpadów w zabudowie usługowej z zakresu zbierania odpadów i skupu surowców wtórnych. Inwestycję zaplanowano na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina Dąbrowa Białostocka. Inwestor dołączył załącznik graficzny z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem i granicami oddziaływania inwestycji. Decyzją z 3 czerwca 2024 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że zamierzenie nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Przed wydaniem decyzji sporządzono analizę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MI. Organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w promieniu 99 m (szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 33 m) zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa zagrodowa i tereny użytkowane rolniczo; jest to krajobraz wiejski, który nie powinien być przekształcany pod zabudowę mieszkaniową czy produkcyjną. Burmistrz ustalił także, że działka posiada dostęp do przyłącza energetycznego, jednak budzą wątpliwości wskazania wniosku odnośnie: sposobu odprowadzania ścieków (zaproponowane ustawienie obiektów typu TOITOI nie zapewnia prawidłowego rozwiązania w tym zakresie dla zabudowy usługowej, zwłaszcza że w wydanej dla inwestycji decyzji środowiskowej określono, iż ścieki mają być odprowadzane do szczelnego zbiornika) oraz zaopatrzenia w wodę (inwestor zadeklarował dowóz wody w zbiornikach, podczas gdy należy ustalić, po wezwaniu inwestora do modyfikacji wniosku, pobór wody ze studni). Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniósł wnioskodawca. Wskazał, że na działce nr 23 położonej w Suchodolinie prowadził w latach 2013-2023 działalność w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, na dowód czego załączył decyzję z 19 lipca 2013 r. zezwalającą na prowadzenie tego rodzaju działalności, operat przeciwpożarowy ze stycznia 2020 r. oraz decyzję środowiskową z 13 października 2023 r. Decyzją z 20 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza z 3 czerwca 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyłożył sposób rozumienia przesłanki kontynuacji funkcji (wskazał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wywiódł, że kontynuacja funkcji co do zasady nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej zagospodarowaniem niewchodzącym z nią w kolizję). W jego ocenie Burmistrz nie podjął próby wykazania dlaczego wprowadzenie wnioskowanej zabudowy miałoby burzyć harmonijną całość analizowanej przestrzeni, czy obniżyć walory krajobrazowe i estetyczne wiejskiego krajobrazu. Z wniosku wynika, że - poza utwardzeniem części działki inwestycyjnej - pozostała zabudowa (z punktu widzenia architektonicznego i urbanistycznego) pozostanie bez zmian. Formułując zalecenia do zrealizowania w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO wskazało, że organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy przesłanki "dobrego sąsiedztwa" z uwzględnieniem wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także wyjaśnił, że przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji od spełniania przez inwestycję walorów krajobrazowych i estetycznych. Jak wskazało Kolegium wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany dopiero wtedy, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Nadto argument odwołującego się o prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr 23 nie może być uwzględniony, gdyż znajdujący się na tej działce budynek jest zaewidencjonowany jako magazynowy rolniczy na płody rolne, a zatem działalność w nim prowadzona polegająca na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne nie była legalna. III. Prowadząc postępowanie po raz drugi Burmistrz Dąbrowy Białostockiej sporządził nową analizę urbanistyczną, a następnie decyzją z 27 września 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełniania przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i tereny użytkowane rolniczo, zatem zachodzi brak kontynuacji funkcji, bowiem zabudowa usługowa polegająca na zbieraniu odpadów koliduje z funkcją siedliskową zabudowy zagrodowej, tj. miejscem zamieszkania rolnika. Powtórzono również z poprzedniej decyzji odmownej argumentację dotyczącą zapewnienia inwestycji dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie energii, odbioru odpadów i odprowadzania ścieków. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca, który powtórzył argument o prowadzeniu na działce inwestycyjnej działalności usługowej w zakresie zbierania odpadów. Dodatkowo wskazał, że na działce oddalonej około 70 m od działki inwestycyjnej znajduje się zakład mechaniki pojazdowej w budynku przekształconym z budynku magazynowego rolniczego. Decyzją z 16 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ponownie uchyliło decyzję odmowną Burmistrza. W ocenie organu drugiej instancji należało: zweryfikować jaki rodzaj zabudowy zamierza zrealizować inwestor i czy będzie to zabudowa zagrodowa (zaleciło wezwanie inwestora do sprecyzowania wniosku w tym zakresie); wyjaśnić powody, dla których organ pierwszej instancji wyklucza możliwość bezkolizyjnego funkcjonowania zabudowy służącej zbieraniu odpadów oraz zabudowy zagrodowej (zaleciło wskazanie konkretnych argumentów); zweryfikować informację zawartą w odwołaniu o prowadzeniu w obszarze analizowanym warsztatu samochodowego czyli działalności usługowej. IV. Prowadząc postępowanie po raz trzeci Burmistrz przeprowadził następujące czynności wyjaśniające: - dwukrotnie wezwał wnioskodawcę (pisma z 6 grudnia 2024 r. i 19 grudnia 2024 r.) do określenia istniejącego i planowanego rodzaju zabudowy na działce nr 23 położonej w obrębie ewidencyjnym Suchodolina, a także wypowiedzenia się czy inwestor jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 423) oraz czy planowana inwestycja będzie służyła prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na wezwania, w pismach z 13 grudnia 2024 r. i 30 grudnia 2024 r., K.R. wskazał, że istniejąca na działce nr 23 zabudowa ma charakter zagrodowy (jest to budynek produkcyjny dla rolnictwa), zaś zabudowa planowana ma mieć charakter produkcyjny; zadeklarował, że zamierza wystąpić o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu zbierania odpadów także na odpady o kodzie obejmującym odpady z rolnictwa i ogrodnictwa; wyjaśnił, że nie posiada kwalifikacji rolniczych. W drugiej z udzielonych odpowiedzi oświadczył, że planowana inwestycja nie będzie służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a jedynie zamierza jako inwestor gromadzić odpady porolnicze i poogrodnicze. Załączył zaświadczenie z 23 grudnia 2024 r., z którego wynika, że od 1 lipca 2024 r. figuruje jako podatnik podatku rolnego na grunty o powierzchni około 5,22 ha fizycznych z uwagi na zakończenie umowy dzierżawy, grunty te odziedziczył po ojcu; - w dniu 3 stycznia 2025 r. przeprowadzono przy udziale inwestora wizję lokalną na działce nr [...]. Stwierdzono, że zlokalizowany jest na niej budynek mieszkalny i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej, inwestor nie prowadzi działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Na terenie działki nie są składowane odpady związane z planowaną inwestycją, a w budynku gospodarczym przeznaczonym do zmiany sposobu użytkowania na magazyn składowania odpadów stwierdzono prasę do odpadów i przechowywanie worków typu big-bag. Przeprowadzono także rozmowę z właścicielem działki nr [...], na której (jak wskazywał inwestor) znajduje się warsztat samochodowy. Ustalono, że prowadzony w budynku gospodarczym na działce nr [...] warsztat samochodów osobowych nie posiada decyzji administracyjnych na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję usługową. Na dowód przeprowadzonej wizji sporządzono notatkę służbową wraz ze zdjęciami. Decyzją z 14 marca 2025 r. Burmistrz po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem organu pierwszej instancji inwestor zamierza zrealizować zabudowę usługową, która – jak sam doprecyzował – nie będzie miała związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż inwestor nie jest rolnikiem. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika natomiast, że w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie siedliska rolne, zatem projektowana zabudowa nie służy i nie wpisuje się w to sąsiedztwo, nie pozostając z nim w jakimkolwiek związku. Ustalono również, że na całym obszarze analizowanym nie stwierdzono zabudowy usługowej o podobnym przeznaczeniu jak projektowana, zatem jej zrealizowanie spowoduje zakłócenie spójności przestrzennej, wywoła konflikt z zabudową zastaną (zagrodową) jako miejscem zamieszkania rolnika i jego rodziny. Burmistrz wskazał także, że w analizie nie uwzględniono warsztatu samochodowego na działce nr [...] z uwagi na jego działanie bez zezwoleń. Podkreślił, że zamierzona inwestycja jest inwestycją potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko, zatem również i z tego powodu występuje konflikt z zastaną zabudową zagrodową. Nie ma też znaczenia fakt, że inwestor zamierza wystąpić o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów porolniczych i poogrodniczych, bowiem inwestor w przedmiotowym postępowaniu o warunki zabudowy może wskazywać wyłącznie na działalność obejmującą odpady o kodach wskazanych w decyzji środowiskowej, którą na tę działalność uzyskał. Powtórzono również argumentację dotyczącą zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca K.R. Wyjaśnił, że nie wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy na nową działalność ale na taką, którą w latach 2013-2023 na działce objętej wnioskiem prowadził (polegającą na zbieraniu i skupie surowców wtórnych), do czego Burmistrz się nie odniósł. Tymczasem uzyskał na prowadzenie tej działalności pozytywne opinie, przez cały okres jej prowadzenia nikt się nie skarżył, a 70 % zbieranych odpadów to odpady porolnicze i poogrodnicze. W ocenie odwołującego się odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji wyrządza szkodę legalnie dotychczas prowadzonej działalności. Do odwołania załączył operat ppoż ze stycznia 2020 r. – sporządzony dla działki nr [...] w S. Decyzją z 27 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ponownie uchyliło decyzję odmowną Burmistrza wywodząc, że nadal nie wykazano w sposób wystarczający, że planowana inwestycja znacząco ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Ponadto Kolegium dostrzegło konieczność wyjaśnienia zależności planowanej inwestycji z działalnością inwestora na tym terenie prowadzoną w latach 2013 - 2023. Dodatkowo SKO zarzuciło, że z treści decyzji jak i analizy urbanistycznej nie wynika jakiego rodzaju usługi i produkcja znajduje się w budynkach zlokalizowanych na działkach o funkcji zabudowy zagrodowej. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że ponad połowa tej zabudowy to zabudowa zagrodowa z budynkami mieszkalnymi, produkcyjnymi oraz usługowymi. Zdaniem Kolegium nie wyjaśniono, jakiego rodzaju są to usługi i produkcja. Końcowo podkreśliło, że w sprawie należało wykazać, w kontekście przeanalizowanej zabudowy o ustalonej funkcji, czy realizacji inwestycji spowoduje ograniczenia w zabudowie i korzystaniu z zabudowy istniejącej, która składa się również z zabudowy produkcyjnej i magazynowej (choć w zabudowie zagrodowej). V. 1. W po raz czwarty prowadzonym postępowaniu Burmistrz uzupełnił materiał dowodowy w następujący sposób: - w piśmie z 1 sierpnia 2025 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzenia dotychczasowej działalności na działce nr [...] w miejscowości Suchodolina. Do udzielonej odpowiedzi (pismo z 25 sierpnia 2025 r.) wnioskodawca załączył potwierdzenie przyjęcia wniosku o wykreślenie działalności z bazy CEIDG, decyzję środowiskową z 22 maja 2013 r. o braku potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów z 19 lipca 2013 r.; - włączył do akt sprawy materiały z postępowania o nielegalne składowanie odpadów na działce nr [...] w S., w tym decyzję z 22 listopada 2022 r. nakazującą usunięcie nielegalnie składowanych odpadów o kodach 01 02 04 i 15 01 02, a także informację o usunięciu odpadów (protokół wizji z 27 lipca 2023 r.); - informacje uzyskane ze Starostwa Powiatowego w Sokółce oraz z PINB w Sokółce dotyczące wydawanych przez te organy decyzji odnośnie działki nr [...] – wynika z nich, że Starosta nie przyjmował zgłoszeń zmiany danych ewidencyjnych i o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a PINB nie posiada informacji o prowadzeniu postępowania o zmianę sposobu użytkowania działki nr [...] ani działek w obszarze analizowanym; - informację z 6 sierpnia 2025 r. o wykreśleniu działalności inwestora z CEiDG. 2. Decyzją z 29 grudnia 2025 r. Burmistrz Dąbrowy Białostockiej po raz czwarty odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne (w tym skup i przeładunek surowców wtórnych) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego rolniczego oraz na płody rolne na funkcję magazynową przeznaczoną do zbierania odpadów oraz budowie utwardzonego placu do składowania odpadów w zabudowie usługowej z zakresu zbierania odpadów i skupu surowców wtórnych na działce nr [...], obręb ewidencyjny S., gmina Dąbrowa Białostocka. Wydanie powyższej decyzji poprzedziło sporządzenie analizy urbanistycznej na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w której przyjęto szerokość frontu działki objętej wnioskiem jako 33 m i promień obszaru analizowanego jako minimum 99m. Granice analizowanego terenu zaznaczono linią przerywaną koloru czarnego na załączniku graficznym do analizy. Załącznik ten wykonano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Organ pierwszej instancji na tej podstawie ustalił, że: - na tak wyznaczonym terenie zlokalizowana jest legalnie wyłącznie zabudowa zagrodowa (na działkach nr [...], [...], [...], [...] i działce nr [...] objętej wnioskiem), natomiast warsztat samochodowy na działce nr [...] prowadzony jest w budynku gospodarczym w zabudowie zagrodowej, a jego właściciel nie posiada decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu na funkcję usługową, co wynika z informacji uzyskanych ze Starostwa Sokólskiego i od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (odpowiednio pisma z 5 września 2025 r. znak OŚA-V.6740.3.59.2025 oraz z 2 września 2025 r. znak NB.020.1.69.2025). W tych okolicznościach, jak wskazał Burmistrz, działka nr [...] nie mogła stanowić punktu odniesienia dla ustalenia kontynuacji funkcji w zakresie zabudowy usługowej, bowiem analiza powinna dotyczyć wyłącznie zabudowy istniejącej legalnie; - w analizie urbanistycznej sporządzonej przed wydaniem poprzedniej decyzji odmownej (z 14 marca 2025 r.) szczegółowo przedstawiono zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...], [...], [....] wymieniając jakie stanowią użytki gruntowe oraz rodzaj zlokalizowanych na nich budynków. Dane te pozyskano z bazy ewidencji gruntów i budynków Starosty Sokólskiego, która jest udostępniona na stronie internetowej geoportalu Starostwa pod adresem http://powiatsokolski.geoportal2.pl/. W bazie tej oznacza się m. in. przeznaczenie budynków zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych, dzieląc je na grupy, podgrupy i rodzaj. Według ewidencji, na powyższych działkach istnieją siedliska rolnicze z budynkami mieszkalnymi oraz produkcyjnymi, usługowymi i gospodarczymi dla rolnictwa (zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych - grupa I, podgrupa 10, rodzaj 108); są to budynki gospodarstw rolnych oraz budynki magazynowe dla działalności rolniczej, np. obory, stajnie, budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, przemysłowe fermy drobiu, stodoły, pomieszczenia do przechowywania sprzętu, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, szklarnie, silosy rolnicze itp. Ten rodzaj budynków nie obejmuje budynków przemysłowych przeznaczonych na cele produkcyjne oraz budynków usługowych niezwiązanych z rolnictwem. Ponadto według kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której sporządzono analizę urbanistyczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] występują budynki mieszkalne i gospodarcze w gospodarstwach rolnych, w tym budynki gospodarcze przeznaczone są do przechowywania i składowania zbiorów z działalności rolniczej. Żaden z tych budynków nie jest użytkowany wbrew swojemu przeznaczeniu, za wyjątkiem budynku na działce nr [...], którego w analizie nie uwzględniono z wyżej wskazanych względów. Przesądzającym dowodem na fakt braku na tym terenie budynków o funkcji usługowej, produkcyjnej lub magazynowej (niezwiązanych z zabudową zagrodową) jest pismo Starosty Sokólskiego z 5 września 2025 r. znak OŚA-V.6740.3.59.2025, w którym stwierdzono, że brak jest informacji o wydawaniu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budynków o funkcji niezwiązanej z zabudową zagrodową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina Dąbrowa Białostocka. Wobec powyższego, jak wskazał Burmistrz, nie został w sprawie spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumiany jako konieczność dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), celem zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast, choć istnieje możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu - nie było w sprawie takiej potrzeby, bowiem inwestor nie planuje nowej zabudowy. Uzupełniając argumentację do ustalenia o braku kontynuacji funkcji zabudowy Burmistrz wskazał, że sam inwestor stwierdził brak związku planowanej zabudowy usługowej mającej służyć zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne z funkcją polegającą na prowadzeniu gospodarstwa rolnego; przyznał, iż nie posiada kwalifikacji rolniczych i nie jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 423), co wyklucza go z możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nadto działki nr [...], [...], [...], [...] położone w obszarze analizy urbanistycznej, włącznie z wnioskowaną działką nr [...], stanowią siedliska rolne, czyli zabudowę zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1225 z póżn. zm.). O zabudowie zagrodowej możemy mówić, gdy istnieje siedlisko czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nadto wobec faktu, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (zgodnie z art. 553 K.c.), to w konsekwencji zabudowy zagrodowej nie tworzą budynki usługowe ani produkcyjne, a tym bardziej w zabudowie tej nie ma mowy o zbieraniu odpadów (w tym skup i przeładunek surowców wtórnych). Zbieranie odpadów nie ma bowiem nic wspólnego z produkcją i hodowlą w gospodarstwach rolnych oraz z rolniczym handlem detalicznym. Tymczasem w ocenie Burmistrza, inwestor planuje stworzenie na części siedliska rolnego – zabudowy o funkcji usługowej, którą należy zakwalifikować do pozarolniczej działalności gospodarczej niepowiązanej, wręcz kolidującej z zabudową zagrodową i sąsiednimi gospodarstwami rolnymi. Dodatkowo potwierdza to fakt umieszczenia wnioskowanego zamierzenie inwestycyjnego w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.). Świadczy to o pozostawaniu w konflikcie projektowanej zabudowy usługowej z zastaną zabudową zagrodową, która jest miejscem zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejscem pracy powiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przy czym Burmistrz wskazał na konieczność szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora i zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co jednak nie może oznaczać wykorzystywania tej zasady w sposób nieograniczony. Burmistrz również wskazał, że w jego ocenie deklarowana przez inwestora działalność prowadzona w latach 2013-2023 r. była samowolą budowlaną. Inwestor na działce nr [...] niewłaściwie składował odpady o kodach 02 01 04 i 15 01 02. Gromadzone odpady nie były zabezpieczone, były porozrzucane po całej nieruchomości, przez co prowadzona działalność oddziaływała negatywnie na środowisko i zdrowie okolicznych mieszkańców, wpływając chociażby na zanieczyszczenie wód gruntowych i gleby. W związku z tym na wniosek Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku decyzją z 22 listopada 2022 r. nakazano inwestorowi [...] usunięcie odpadów z terenów działki inwestycyjnej, co również jest argumentem na kolizją planowanej zabudowy polegającej na zbieraniu odpadów z zastaną zabudową zagrodową. Organ dalej wyjaśnił, że nieruchomość przeznaczona na składowanie odpadów wizualnie i funkcjonalnie odbiega od tradycyjnej zabudowy wiejskiej, zaburza spójność krajobrazową, prowadzi do utraty pierwotnego charakteru wsi. Wprowadza dysharmonię pośród zwartej zabudowy wsi S., poprzez immisje pośrednie tj.: hałas, zapach, pył i wzmożony ruch pojazdów, który może wpływać na życie mieszkańców. Inwestycja może też wpłynąć bezpośrednio na ograniczenie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż przepisy ppoż nakazują wyznaczenia wokół miejsca magazynowania odpadów strefy ppoż wolnego terenu, który będzie wykraczał na działki sąsiednie i ograniczy możliwość realizacji na nich przyszłej zabudowy. Ponadto umożliwienie realizacji inwestycji o funkcji usługowej lub magazynowej niezwiązanej bezpośrednio z działalnością rolniczą, stworzy możliwość powielania takiej funkcji lub jej podobnych na innych działkach tego obszaru. W konsekwencji planowana inwestycja naruszy uporządkowane relacje funkcjonalne, uwarunkowania społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W pozostałym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (działka nr [...]), a istniejące bądź planowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (na wnioskowanym terenie występuje przyłącze elektroenergetyczne oraz studnia, jedynie wskazany we wniosku sposób zaopatrzenia w wodę oraz sposób odprowadzania ścieków wymaga modyfikacji, zwłaszcza że co innego wynika z uzyskanej decyzji środowiskowej; organ zalecił w tym zakresie możliwość modyfikacji wniosku przez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę – ze studni, a sposobu odprowadzania ścieków – do szczelnych zbiorników). Organ pierwszej instancji wskazał, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. 3. Odwołanie od decyzji Burmistrza z 29 grudnia 2025 r. złożył inwestor K.R. Wyjaśnił, że w procedurze uzyskiwania zezwolenia na zbieranie odpadów w 2013 r., jak i podczas późniejszych kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska czy Sanepidu - nie wymagano od niego uzyskania decyzji o warunków zabudowy. Z uwagi jednak na zmianę przepisów nie składał wniosku o takie pozwolenie ponownie, natomiast wystąpił o decyzję środowiskową (którą otrzymał), wykonał operat przeciwpożarowy, w którym specjalista od zabezpieczeń ppoż ocenił działkę nr [...] w S. jako miejsce możliwego do zbierania odpadów, a Starostwo zażądało przedstawienia warunków zabudowy, których dotyczy przedmiotowa sprawa. Kwestie poruszane w decyzjach Burmistrza odmawiających ustalenia warunków zabudowy dotyczące hałasu, zapachu, pyłu i wzmożonego ruchu – zostały wyjaśnione w decyzji środowiskowej z 13 listopada 2023 r. Odwołujący się dalej wyjaśnił, że planowana inwestycja nie wymaga żadnych zmian architektonicznych na działce nr [...], jak też nie wymaga usuwania zieleni, a jedynie zostaną ułożone płyty drogowe do utwardzenia placu, które po zakończeniu działalności zostaną zebrane i odsprzedane do dalszego użytku osobom zainteresowanym, co też nie wpłynie na architekturę czy harmonię ukształtowania przestrzeni. Dodał, że 70% zbieranych odpadów pochodzi z poprodukcji rolniczej i ogrodniczej (coroczne sprawozdania do Urzędu Marszałkowskiego), zatem działalność ta wkomponowuje się w otoczenie; każde gospodarstwo położone w sąsiedztwie działki nr [...] posiada zbierane odpady, bele, sianokiszonki, wyglądające podobnie jak bele z odpadami, nie powstanie zatem dysharmonia pośród zwartej zabudowy, a wieś nie utraci pierwotnego charakteru. Mieszkańcy wsi nie zgłosili żadnych zastrzeżeń do projektowanej inwestycji, zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy jest bezpodstawna. 4. Zaskarżoną decyzją z 19 lutego 2026 r. SKO w Białymstoku uchyliło czwartą odmowną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że nadal nie została wyczerpująco wyjaśniona kwestia zachowania ładu przestrzennego w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem: (-) w dalszym ciągu istnieje szereg wątpliwości dotyczących twierdzeń inwestora co do faktu, iż prowadzi on swoją działalność od lat. W sprawie należy zatem wyjaśnić, jak się ma aktualnie planowana inwestycja do prowadzonego na nieruchomości przedsięwzięcia (które z założenia było na analizowanym terenie dopuszczalne - skoro nie wydano żadnej decyzji dotyczącej wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem); (-) w dalszym ciągu organ pierwszej instancji nie wykazał, w jaki sposób planowane do realizacji przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne (w tym skup i przeładunek surowców wtórnych) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego rolniczego oraz na płody rolne na funkcję magazynową przeznaczoną do zbierania odpadów oraz budowie utwardzonego placu do składowania odpadów - w sposób znaczący ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, które są zrealizowane w zabudowie zagrodowej. To jest zaś w sprawie kluczowe; (-) z analizy funkcji i zagospodarowania terenu wyraźnie wynika też, że w obszarze analizowanym ponad połowa nieruchomości stanowi zabudowę zagrodową, są to działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, budynkami produkcyjnymi oraz usługowymi. Taki sposób zabudowy wskazuje, w ocenie Kolegium, że na nieruchomościach tych powinna być prowadzona działalność rolna, produkcyjna i usługowa, a jeśli nie jest - może to oznaczać, że nieruchomości wykorzystywane są niezgodnie z przeznaczeniem. Jednakże ani z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, ani z wyników sporządzonej analizy nie sposób wywieść, jakiego rodzaju są to usługi oraz produkcja. Tymczasem samo stwierdzenie, iż jest to działalność dla rolnictwa nie wnosi nic do sprawy w zakresie oceny, w jaki sposób określona we wniosku inwestycja realizowana w zabudowie magazynowej wpłynie na ład przestrzenny oraz uniemożliwi użytkowanie już istniejącej na tym terenie zabudowy. Zdaniem bowiem Kolegium czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, planowana do realizacji wśród zabudowy zagrodowej (wówczas można mówić o sprzeczności przeznaczenia tych sposobów zabudowy), a czym innym jest budynek składowania odpadów powstałych z realizacji produkcji rolnej na terenie, gdzie taka działalność rolna jest prowadzona. Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji brak wystarczającego uzasadnienia tezy, zgodnie z którą planowana przez skarżącego inwestycja nie jest związana z zabudową zagrodową, gdyż zakres wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego rolniczego na budynek o funkcji magazynowej w zabudowie usługowej. Tymczasem organ pierwszej instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, powinien wykazać, że planowana działalność usługowa z zakresu zbierania odpadów i skupu surowców wtórnych nie może stanowić kontynuacji, ale także uzupełnienia istniejącej na terenie analizowanym zabudowy zagrodowej, produkcyjnej i usługowej w rolnictwie. Takie wykazanie powinno polegać na ustaleniu, w jaki sposób planowana inwestycja ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiadujących zagrodowych, produkcyjnych i usługowych. Pomimo obszernych wywodów organu pierwszej instancji na temat czym jest zabudowa zagrodowa, w dalszym ciągu ww. kwestia nie została jednak wyjaśniona. Formułując takie stanowisko Kolegium wskazało, że zasada dobrego sąsiedztwa wyprowadzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia także miejsce na różnorodność i wymaga jedynie niekolidowania z zabudową zastaną. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na regulację art. 136 § 2 i 3 k.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania należało wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Konkludując wskazało, że w niniejszej sprawie może - po pierwsze - okazać się, iż koniecznym będzie weryfikacja sporządzonej analizy funkcji (co do przeznaczenia działek okolicznych i prowadzonego tam warsztatu samochodowego]. Po drugie zaś, gdyby Kolegium orzekło w sprawie niniejszej inaczej niż organ pierwszej instancji, nie doszłoby do zapewnienia równych praw wszystkim stronom. Dlatego stwierdzając naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6, art. 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa [w zw. z art. 53 ust 4 pkt 6 w zw. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p.), należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. VI. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej Kolegium wnieśli do sądu administracyjnego B.J., R.J. oraz G.K. Zarzucili: 1) naruszenie art. 7a, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1c i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że jeden z właścicieli nieruchomości sąsiednich nie żyje, zatem w odniesieniu do nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym zastosowanie ma art. 49 k.p.a. i o wszelkich czynnościach organ powinien powiadomić w formie obwieszczenia. SKO w Białymstoku nie zawiadomiło o wydanej decyzji w formie obwieszenia, co stanowi poważne naruszenie prawa procesowego; 2) naruszenie art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112), art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przypisywanie zgodności planowanego sposobu zagospodarowania, tj. zbierania odpadów z zabudową zagrodową, ogólnikowe stwierdzenie przez SKO, że inwestor będzie zbierał odpady z produkcji rolniczej przez co uzupełni sąsiadującą funkcję zagrodową. W ocenie wnoszących sprzeciw SKO przyjmuje w całości argumentację inwestora nie dokonując analizy zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie rodzaju zbieranych odpadów, czyli z przepisami odrębnymi. Skarżący wyjaśnili, że Burmistrz Dąbrowy Białostockiej 23 października 2023 r. wydał decyzję środowiskową znak BRG.6220.05.2023 dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na działce nr [...] w miejscowości S., gm. Dąbrowa Białostocka. W decyzji tej jednoznacznie określił warunki realizacji przedsięwzięcia, w tym rodzaj zbieranych odpadów: "Na terenie zakładu prowadzić wyłącznie skup: opakowań z papieru i tektury - kod 15 01 01 j opakowań z tworzyw sztucznych - kod 15 01 02 oraz opakowań ze szkła - kod 15 01 07." W zamkniętym katalogu odpadów przewidzianych do zbierania nie ma folii rolniczej, na którą powołuje się inwestor i SKO. Folie rolnicze i odpady z rolnictwa kwalifikują się do odpadów określonych kodem 02 01 04 - folie kiszonkarskie, folie po sianokiszonce, folie tunelowe, siatki, sznurki. Za chybiony należy zatem uznać argument SKO, że poprzez zbieranie odpadów z rolnictwa inwestycja wpisze się w zagrodowy i rolniczy charakter lokalnej zabudowy. Zbieranie odpadów opakowaniowych, czyli działalność usługowo-magaznynowo-przemyslowa w żaden sposób nie wpisuje się w istniejąca zabudowę i w żadnym wypadku nie stanowi kontynuacji funkcji. Takie zagospodarowanie terenu w ścisłej zabudowie wsi w sposób rażący koliduje z istniejącą funkcją; 3) naruszenie art, 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez bezprawne założenie, że sam fakt prowadzenia w przeszłości przez inwestora działalności polegającej zbieraniu odpadów sankcjonuje dopuszczalność tej funkcji na terenie inwestycyjnym i świadczy o jej legalności. Zdaniem skarżących Kolegium pominęło w swoich rozważaniach zgromadzone w sprawie dokumenty oraz wnikliwe stanowisko organu pierwszej instancji, z których wynika brak możliwości uznania dotychczasowej działalności za legalną (z uwagi na to, że nie wydano na tę działalność decyzji zgodnej z procedurami zmiany sposobu zagospodarowania terenu wynikającymi z u.p.z.p.). Skarżący wskazali, że w stosunku do inwestora były prowadzone postępowania zarówno przez WIOŚ w Białymstoku jak i Burmistrza Dąbrowy Białostockiej w sprawie nielegalnego składowania odpadów. Sprawa zakończyła się wydaniem decyzji nakazującej uprzątnięcie nielegalnie składowanych odpadów, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy (protokoły, decyzja, materiał zdjęciowy); 4) naruszenie art. 7, 7a, 7b, 8 i 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie przez organ drugiej instancji informacji dotyczących ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem oraz interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ pierwszej instancji wskazał, że wprowadzenie funkcji polegającej na zbieraniu odpadów powoduje wprowadzenie strefy ppoż wolnej od zabudowy, wykraczającej poza granice działki inwestora. W tym kontekście skarżący wywiedli, że należące do nich działki nr [...], [...], [...] obr. 0036 S., bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, znajdują się w obszarze strefy ppo. wolnej od zabudowy wokół miejsca składowania odpadów. Zgodnie bowiem z § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (Dz.U. poz. 296) zabudowa na działkach skarżących będzie musiała być odsunięta na co najmniej 8 m (w zależności od gęstości obciążenia ogniowego) od granicy działki nr [...], która może stanowić granice strefy pożarowej. Nadto wprowadzenie funkcji usługowej polegającej na zbieraniu odpadów pozwala na późniejszą rozbudowę instalacji i zwiększenie ilości odpadów i gęstości ogniowej, a co za tym idzie dalszego poszerzenia strefy ppoż (nawet do 20 metrów, co przy niewielkiej szerokości działek sąsiednich wyłączy je całkowicie z możliwości zabudowy, np. budynkami mieszkalnymi w zabudowie zagrodowej). Lokalizacja składowiska odpadów może wymusić również na właścicielach nieruchomości sąsiednich konieczność budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co w znacznym stopniu wpływa na koszty i możliwość zagospodarowania nieruchomości. Realizacja inwestycji ogranicza zatem możliwość zagospodarowania wskazanych sąsiednich działek zgodnie z przeznaczeniem, de facto wyłącza z użytkowania tereny znajdujące się w zasięgu wokół strefy pożarowej miejsca składowania odpadów. Zdaniem też wnoszących sprzeciw planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem wsi Suchodolina, zaburza ład przestrzenny i stanowi źródło konfliktów społecznych, powoduje zanieczyszczenie obszaru wsi. Wielokrotnie w latach ubiegłych kierowane były przez mieszkańców skargi na nieprawidłowo prowadzoną działalność przez inwestora na działce nr [...], w tym odpady rozrzucane po terenie całej wsi bez kontroli i obecność dzikich zwierząt, w tym szczurów w związku ze składowaniem odpadów. Konflikty społeczne powodowane w lokalnym środowisku są poparte działaniami WlOŚu w Białymstoku, Prokuratury Rejonowej w Sokółce i Burmistrza Dąbrowy Białostockiej, co dowodzi o szkodliwości i niedostosowaniu tej inwestycji do zabudowy zagrodowej wsi S.; 5) naruszenie art. 6, 7, 7b, 12 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust 1 pkt 1, ust 5a u.p.z.p. przez nieuzasadnione wymaganie dodatkowego definiowania pojęć już zdefiniowanych w polskim prawie oraz błędnego ich interpretowania, przede wszystkim w zakresie rodzaju zabudowy i funkcji budynków. Skarżący zwrócili uwagę, że zabudowa sąsiednia jest zabudową typowo rolniczą i zagrodową, a tak zakwalifikowane budynki może wznosić rolnik indywidualny w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w ramach zabudowy zagrodowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1653). Pojęcie "budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" pochodzi z danych z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy I Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Dz.U.2024 poz. 219). Zgodnie w treścią ww. rozporządzenia ewidencja określa rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Dz.U. 2016 poz. 1864) budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa opisane są kodem PKOB 1271, czyli budynki związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ten rodzaj budynków obejmuje zgodnie z rozporządzeniem: budynki przeznaczone dla działalności rolniczej, przykładowo, obory, stajnie, budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, przemysłowe fermy drobiu, stodoły, pomieszczenia do przechowywania sprzętu, spichlerze, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, szklarnie, tunele foliowe wraz z zasłonami cieniująco-termoizolacyjnymi i komputerami klimatycznymi, - silosy zbożowe, paszowe (na kiszonkę), w gospodarstwach rolnych". Pojęcie "budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" jest jasno zdefiniowane w ww. rozporządzeniach. W związku z powyższym należy uznać, że żądanie przez SKO rozdrabniania i wytłumaczenia znaczenia pojęć użytych przez organ pierwszej instancji, których znaczenie wynika z rozporządzeń, jest nadinterpretacją i nie stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy. Dodatkowo skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 4 pkt 31 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024 poz. 82 z późn. zm.) pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W tym kontekście wskazać należy, że magazyn odpadów opakowaniowych (nie rolniczych) nie jest zabudową zagrodową, bowiem nie służy wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 6) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zmienne i niejednoznaczne stanowisko organu drugiej instancji w sprawie dopuszczalności czy konieczności uwzględnienia nielegalnej zabudowy jako podstawy do sporządzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących SKO w każdym kolejnym orzeczeniu zmienia zdanie w zakresie tego, czy legalna/nielegalna zabudowa może stanowić podstawę do wykonania analizy funkcji przy warunkach zabudowy. Stoi to sprzeczności z art. 8 k.p.a., a do aspektu tego odniósł się wnikliwie Burmistrz. W konsekwencji organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. VII. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej sąd administracyjny działa w reżimie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji orzekając na skutek takiego sprzeciwu sąd jest uprawniony tylko i wyłącznie do kontroli spełnienia przesłanek decyzji kasacyjnej, tj. czy organ odwoławczy należycie wskazał, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne i wymagające podkreślenia, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zamiast wielu vide np. wyrok z 14 października 2021r., I OSK 1535/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wywiedziony w sprawie niniejszej sprzeciw jest uzasadniony, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna wymagań art. 138 § 2 k.p.a. nie realizuje, w tym nie wskazuje istotnego zakresu postępowania wyjaśniającego, które nie może być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym ze skutkiem wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje na istnienie istotnych rozbieżności (sporu) między organem pierwszej instancji a organem odwoławczym co do spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zakresie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy. Przy czym zauważyć należy, że przesłanka kontynuacji funkcji została wykreślona z brzmienia ww. przepisu z dniem 24 września 2023 r., jednak z mocy przepisów intertemporalnych art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym (sprzed tej zmiany) do postępowań o warunki zabudowy wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (po 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie – art. 59 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.). W każdej z trzech poprzednio wydanych decyzji kasacyjnych Kolegium dokonywało wykładni sposobu rozumienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie warunku kontynuacji funkcji podkreślając, iż kontynuacja nie oznacza tożsamości, może oznaczać uzupełnienie istniejącej zabudowy, natomiast z pewnością wyklucza niezgodność funkcji i sytuację, kiedy nowa zabudowa nie da się pogodzić z dotychczasową. Nie sposób się z tym kierunkiem rozumowania nie zgodzić, ponieważ jest on prawidłowy i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak skonfrontowanie treści ostatniej decyzji Burmistrza (z 29 grudnia 2025r.) z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium z 19 lutego 2026 r. uprawnia do wniosku, że Kolegium po raz kolejny zaleca Burmistrzowi dokonanie czynności, które ten już przeprowadził, a zalecenie to jest skutkiem de facto nieakceptowania oceny materiału dowodowego sformułowanej przez organ pierwszej instancji (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy można wręcz stwierdzić, że odmienny kierunek oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy (wielokrotne podkreślanie, że kontynuacja funkcji może również oznaczać uzupełnienie istniejącej zabudowy) powoduje, że Kolegium podejmuje próbę wskazania czynności wyjaśniających do przeprowadzenia, co ma usprawiedliwić uchylanie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Nie podlega to jednak zaakceptowaniu z punktu widzenia art. 136 k.p.a. i musi być ocenione przez sąd jako działanie nieskuteczne, prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej. I tak Kolegium: - po pierwsze, zaleca wyjaśnienie jak się ma aktualnie planowana inwestycja do prowadzonego na nieruchomości przez lata przez inwestora przedsięwzięcia w zakresie gromadzenia odpadów innych niż niebezpieczne, przy czym Kolegium formułuje ocenę, iż dotychczasowa działalność była dopuszczalna, bowiem nie wydano żadnej decyzji zakazującej. Należy jednak zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy można przyjąć, że albo decyzja ustalająca nie jest niezbędna, bo nie będzie miała miejsce zmiana sposobu użytkowania terenu, o której mowa w art. 59 u.p.z.p. (wówczas należałoby postępowanie o ustalenie warunków zabudowy umorzyć jako bezprzedmiotowe), albo jeśli będzie miała miejsce taka zmiana – konieczne jest wykazanie spełnienia warunku kontynuacji funkcji – wobec funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Formułując ocenę o dopuszczalności dotychczasowej, prowadzonej od wielu lat, działalności inwestora na działce nr 23 ("skoro nie wydano żadnej decyzji dotyczącej wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem") Kolegium nie precyzuje jednak, co należy jeszcze w związku z tym wyjaśnić i w jakim kierunku miałoby takie postępowanie wyjaśniające zmierzać, tzn. w szczególności czy dopuszcza możliwość wystąpienia sytuacji braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy (merytorycznej, z uwagi na brak zmiany funkcji terenu), czy chodzi o inne aspekty sprawy związane z dotychczas prowadzoną przez inwestora działalnością, których jednak nie precyzuje. Jeśli zaś chodzi o ustalenie warunku kontynuacji funkcji, to wskazać wypada, że na s. 12 i 13 decyzji odmownej Burmistrza obszernie wyjaśniono dlaczego organ pierwszej instancji twierdzi o niespełnieniu tego warunku – z uwagi na, zdaniem Burmistrza – brak jakiegokolwiek związku zamierzonej inwestycji w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne z zabudową zagrodową istniejącą wyłącznie w obszarze analizowanym, składającą się z siedlisk rolniczych czyli zabudowań o charakterze mieszkaniowym i gospodarczym służącym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przy czym organ pierwszej instancji dostrzega, że inwestorowi chodzi wyłącznie o zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego rolniczego na płody rolne na budynek magazynujący odpady oraz o budowę placu składowego, a mimo to Burmistrz podtrzymuje konsekwentnie tezę o konflikcie nowo wprowadzanej zabudowy usługowej związanej ze zbieraniem odpadów z zastaną zabudową zagrodową, która jest miejscem zamieszkania rolnika i jego rodziny oraz miejscem pracy rodziny rolnika. Na uwagę zasługuje również ten fragment wypowiedzi organu pierwszej instancji, w którym wskazuje się, że nawet szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może oznaczać dopuszczenia nowej zabudowy w sposób nieograniczony, zatem nie może być mowy o jej uzupełnieniu w przedmiotowej sprawie. Mimo takiego sformułowania oceny w pierwszej instancji Kolegium nadal wywodzi na s. 3 swojej decyzji, że kontynuacja funkcji oznacza powtórzenie dotychczasowej zabudowy lub jej uzupełnienie, bez wskazania co jeszcze organ pierwszej instancji ma wyjaśnić. Całokształt powyższych okoliczności oznacza, że stanowisko Kolegium jest niejasne, niepełne, w istocie rzeczy wskazuje na odmienną ocenę materiału dowodowego – nie spełnia więc przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; - po drugie wskazuje, że z treści decyzji Burmistrza ani z akt sprawy nie wynika, jakiego rodzaju usługi i produkcja są realizowane w ramach zabudowy zagrodowej w obszarze analizowanym, skoro są to działki zabudowane zabudową zagrodową w ramach której funkcjonują budynki mieszkalne, usługowe i produkcyjne. Zdaniem sądu analiza stanowiska Kolegium prowadzi do wniosku, że tezy te sformułowane są na podstawie treści ewidencji gruntów i budynków, w której wskazano, iż na działkach w obszarze analizowanym w ramach zabudowy zagrodowej istnieją budynki mieszkalne, usługowe i produkcyjne. Sąd jednak zauważa, że na s. 10 decyzji pierwszoinstancyjnej Burmistrz wskazał, że już w jego poprzedniej decyzji odmownej z 14 marca 2025 r. wskazano, iż na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (nr [...], [...], [...], [...], [...]) istnieją siedliska rolne składające się z budynków mieszkalnych oraz produkcyjnych, usługowych i gospodarczych dla rolnictwa, które zostały tak sklasyfikowane zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych i służą one wyłącznie rolnictwu. Jak dalej wskazał Burmistrz wyjątek w zakresie sposobu użytkowania stanowi budynek na działce nr [...] użytkowany jako warsztat mechaniki pojazdowej, ale działający bez uzyskania stosownych zezwoleń, więc niemogący być brany pod uwagę w analizie przesłanki kontynuacji funkcji. Przy czym organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że nie może uwzględniać obiektów użytkowanych nielegalnie, a nadto wskazał informacje uzyskane od Starosty Sokólskiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce o nieposiadaniu przez te organy jakichkolwiek informacji o pozwoleniach na budowę, zgłoszeniach budowy, pozwoleniach na użytkowanie bądź zgłoszeniach zmiany sposobu użytkowania – obiektów niezwiązanych z zabudową zagrodową nie tylko na działce nr 23, ale także na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] w obrębie S. gmina Dąbrowa Białostocka (k. 26, 29, 59 i 67 tom III akt adm.). Stąd należy skonkludować, że kwestionowanie tych ustaleń przez Kolegium jest niejasne. Nie wiadomo bowiem czy – w świetle wyżej wskazanego materiału dowodowego - organowi odwoławczemu chodzi o wizję lokalną w każdym ze wskazanych gospodarstw w obszarze analizowanym w celu zweryfikowania na miejscu prowadzonej tam produkcji bądź działalności usługowej (czy jest związana z gospodarstwem rolnym), czy jedynie o odmienną ocenę kontynuacji funkcji, a jeśli o tę ostatnio wskazaną okoliczność – to nie może być ona podstawą wydania decyzji kasacyjnej; - po trzecie zarzuca organowi pierwszej instancji niewykazanie, na czym polega wskazane przez ten organ ograniczenie w sposobie użytkowania nieruchomości sąsiednich na skutek zrealizowania planowanej inwestycji. Istotnie, w decyzji Burmistrza na s. 15 wskazano, że "Inwestycja może wpłynąć bezpośrednio na ograniczenie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż przepisy ppoż nakazują wyznaczenie wokół miejsca magazynowania odpadów, strefy ppoż wolnego terenu, który będzie wkraczał na działki sąsiednie i ograniczy możliwość realizacji na nich przyszłej zabudowy". Sąd jednak zwraca uwagę, że badanie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji polega na porównaniu funkcji wnioskowanej inwestycji z funkcją już istniejących obiektów, a przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia więc miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego (niepowodowania kolizji). Kwestia istnienia przepisów technicznych dotyczących ograniczenia w sposobie użytkowania obiektu nie jest więc przesądzająca dla identyfikacji kontynuacji funkcji, bowiem ma znaczenie dopiero na etapie wydawania zgód budowlanych. Wskazanie ograniczeń w sposobie użytkowania nieruchomości sąsiednich nie jest zatem okolicznością, która usprawiedliwiałaby wydanie decyzji kasacyjnej. Reasumując należy sformułować wniosek, że rzeczywistym i zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie jest wcale wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego rozstrzygnięcia w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zdaje się nie zgadzać z oceną, w świetle której w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W istocie argumentacja zaskarżonej decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. Dość zauważyć, że choć Kolegium wśród naruszonych przez organ pierwszej instancji przepisów wskazało formalnie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak nie wykazało w uzasadnieniu skarżonej decyzji kasacyjnej, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tychże przepisów, w tym w szczególności jakie jeszcze dowody winien przeprowadzić organ i jakie okoliczność faktyczne istotne dla sprawy ustalić, czego nie może uczynić Kolegium w ramach art. 136 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując organ odwoławczy nie wykazał okoliczności faktycznych, które nie zostałyby wyjaśnione na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, które miałyby stanowić o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy wymagającym ponownego postępowania przed Burmistrzem. Zauważyć też należy, że przyjmując potrzebę dodatkowego wyjaśnienia SKO wskazało na regulację art. 136 § 2, 3 i 4 k.p.a. usprawiedliwiając tymi regulacjami oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na etapie odwoławczym. Z tym że regulacje te należy uwzględnić gdy wykazana zostanie konieczność wydania decyzji kasacyjnej, co w sprawie nie ma miejsca. Zauważyć nadto należy, że o ile organ odwoławczy uznałby, że konieczne jest uzupełnienie analizy urbanistycznej, to w orzecznictwie dopuszcza się taką możliwość w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (vide np. wyroki z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 473/20). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2077/21). Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno więc uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd przy tym podkreśla, że formułując taki wniosek czyni to wyłącznie na podstawie treści decyzji przedstawionej do kontroli, która w takim kształcie jak przedstawiono nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, jednak wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do tego stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Wyprzedzając zarzuty o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania przy orzekaniu przez Kolegium merytorycznie o ustaleniu warunków zabudowy – wskazać należy także na wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sytuacja, w której Kolegium na skutek składanych środków odwoławczych każdorazowo uciekać się będzie do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., powielając wydawane w sprawie decyzje kasacyjne wprost przeczy wartościom, jakie są przez tę zasadę chronione. Mając powyższe na uwadze sąd ocenił, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi pierwszej instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się załatwiając sprawę. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku zasądzając od organu na rzecz skarżących kwoty uiszczone tytułem wpisu od sprzeciwu (art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Elżbieta Lemańska