II SA/Bk 162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] odmawiającą B. R., M. Z., A. S. i N. S. (dalej: wnioskodawcy) zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącej własność Gminy B. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n., Prezydent Miasta B. wystosował do wnioskodawców zawiadomienie o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej od ich spadkodawcy, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] o powierzchni 2995 m2. W reakcji na to zawiadomienie, wystąpili oni w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej na datę wywłaszczenia w 1961 r. działki nr [...] o powierzchni 422 m2, położone przy ulicy [...] B. Powyższy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był przedmiotem następujących orzeczeń: - decyzją z dnia [...] września 2017 r. Starosta B. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0050 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] o powierzchni 0,0021 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) wraz z obowiązkiem zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda uchylił tę decyzję w dniu [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego oraz zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu; - decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Starosta ponownie orzekł zwrot, w zakresie identycznym jak w swojej pierwszej decyzji z września 2017 r., jak również orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Również i tę decyzję uchylił Wojewoda (decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.) i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Zalecił uzupełnienie materiału dowodowego (wystąpienie o zdjęcia spornego obszaru do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W.), a także wskazał na nierozpoznanie w całości wniosku z dnia [...] maja 2015 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze z 1976 r. i 1997 r. oraz uzyskał wyjaśnienie wnioskodawców odnośnie zakresu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (pismo z dnia [...] września 2018 r., k. 383 akt adm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], że wnioskodawcy są spadkobiercami po H. R. – właścicielu nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1969 r. znak [...] (stanowiącej wówczas działki nr [...] oraz [...]) z przeznaczeniem pod budowę Okręgowej Stacji Obsługi T. Przeznaczenie wynika z decyzji o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1968 r. Nr [...]. Obecnie działki wywłaszczone wchodzą w skład działek nr [...] i [...]. W trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2016 r. stwierdzono, że: - działka nr [...] od strony północnej graniczy z ul. [...], od strony zachodniej z Al. [...], a od strony południowej i wschodniej sąsiaduje z obiektami handlowymi i usługowymi (stacja paliw, galeria handlowa, stacja kontroli pojazdów). Teren działki porośnięty jest trawą, w jej części środkowej przebiega droga wewnętrzna, utwardzona kostką betonową, zapewniająca dojazd do obiektów handlowo-usługowych od strony ul. Kombatantów. We wschodniej części działki znajduje się parterowy, murowany budynek (powierzchnia zabudowy około 65 m2), pełniący funkcję handlowo-usługową; - działka nr [...] ma kształt trójkąta; w części wschodniej teren jest niezabudowany, porośnięty trawą, w części zachodniej teren zajęty jest pod drogę umożliwiającą dojazd z ulicy [...] do znajdujących się w głębi obiektów handlowo - usługowych (P., F., D., autoelektryk, mechanika pojazdowa); droga jest utwardzona płytami betonowymi w złym stanie technicznym (liczne nierówności i pęknięcia). W trakcie oględzin ustalono również, że wzdłuż granicy działek nr [...] znajduje się ogrodzenie wykonane z siatki metalowej. Organ pierwszej instancji nie uzyskał dokumentacji archiwalnej związanej z realizacją Stacji T., pod którą wywłaszczono grunty od H. R. Włączył do materiału dowodowego zdjęcia lotnicze spornego obszaru z dnia [...] maja 1976 r. i [...] czerwca 1997 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy doszedł do wniosku, że droga dojazdowa znajdująca się na działce nr [...] została wykonana wraz z budową Okręgowej Stacji Obsługi T. zaś obszar działki nr [...] stanowi teren zieleni izolacyjnej. Zdaniem Starosty, wywłaszczony obszar został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadniało orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli wnioskodawcy. Zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oaz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenie art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., stan faktyczny został ustalony w sposób wyczerpujący i nie uprawnia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co prawda Staroście nie udało się pozyskać dokumentacji projektowej, realizacyjnej, podwykonawczej lub formalno-prawnej związanej z budową Okręgowej Stacji Obsługi T., jednakże materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych oraz wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2016 r. ponad wszelką wątpliwość, zdaniem Wojewody, wskazuje na zrealizowanie celu wywłaszczenia poprzez wybudowanie drogi dojazdowej oraz zakreślenie obszaru zieleni izolacyjnej, na którym zostało umieszczone ogrodzenie obiektu w postaci siatki metalowej. Realizacja celu wywłaszczenia obejmowała bowiem nie tylko budowę budynków, ale również infrastruktury towarzyszącej, w tym parkingów, dróg dojazdowych, terenów zielonych czy też ogrodzenia. Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] stycznia 2019 r. złożyła do sądu administracyjnego B. R., która sformułowała zarzuty identyczne jak w odwołaniu. Wyjaśniła, że kierując do spadkobierców wywłaszczonego zawiadomienie w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. organ musiał przeanalizować czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem budzi jej wątpliwości wydana decyzja odmowna. Zdaniem skarżącej, nie znajduje usprawiedliwienia zmiana stanowiska organu pierwszej instancji po dwukrotnym orzeczeniu zwrotu i wyłącznie na podstawie drugorzędnego dowodu, jakim są zdjęcia lotnicze. Ze zdjęć nie wynikają tezy sformułowane przez organy obydwu instancji, które to tezy są dowolną interpretacją materiału dowodowego. Zdjęcia wskazują, że na spornym obszarze od 1976 r. nie podejmowano żadnych działań. Z akt sprawy nie wynika, zdaniem skarżącej, aby istniały dokumenty wskazujące na zrealizowanie celu wywłaszczenia, tym bardziej że taka inwestycja wymaga planu realizacyjnego przewidującego również całą infrastrukturę. Teren zaklasyfikowany jako teren zieleni izolacyjnej nie przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Nie ustalono, kiedy wybudowano drogę dojazdową i w jakim celu, czy miała ona coś wspólnego z budową Stacji T. Nie sięgnięto do wszystkich dokumentów źródłowych, nie ustalono nawet kiedy powstał budynek murowany o powierzchni 65 m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 11 czerwca 2019 r. obecni pełnomocnicy skarżącej i uczestnika postępowania Gminy B. wskazali, że nie mają wiedzy na temat relacji prawnej między Stacją T. a P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych istotnie wynika, że nie udało się odnaleźć dokumentów archiwalnych dotyczących realizacji celu wywłaszczenia ani w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w B., ani w Archiwum Państwowym w B. (k. 176, 282 akt adm.). Jednakże zauważyć należy, że zwłaszcza pytanie o dokumentację archiwalną kierowane do Urzędu Miejskiego dotyczyło budowy Okręgowej Technicznej Stacji O. natomiast pytanie do Archiwum Państwowego dotyczyło decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. pod bazę przedsiębiorstw B. oraz decyzji tego Wydziału o lokalizacji szczegółowej z dnia14 lutego 1968 r. pod budowę Stacji T. Tymczasem tak kierowane zapytanie zmierza do wyjaśnienia tylko jednego aspektu stanu faktycznego sprawy, a mianowicie uzyskania dokumentacji archiwalnej budowy konkretnego podmiotu - Stacji T. Całkowicie pomija natomiast możliwość uzyskania informacji o realizacji celu wywłaszczenia przez analizę relacji między Stacją T. a podmiotem, który później dysponował gruntami na spornym terenie, który mógł być następcą prawnym Stacji, przejąć po niej grunty i zabudowania (jeśli takie powstały), czyli P. Całkowicie pominięto również zbadanie, co na objętym żądaniem zwrotu terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowano później po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, jak ten teren wykorzystywano, a w szczególności co jest najistotniejsze - czy była to kontynuacja realizacji celu wywłaszczenia na gruntach wywłaszczonych i czy kontynuacja ta miała miejsce w oparciu o obiekty powstałe jako realizacja celu wywłaszczenia. Należy wskazać, że w aktach administracyjnych na k. 87 znajduje się pismo z dnia [...] lipca 2000 r. Przedsiębiorstwa Państwowego P. W piśmie wskazano, że Przedsiębiorstwo na mocy umowy z dnia [...] października 1989 r. zawartej z Miastem B. dzierżawiło działkę nr [...] o powierzchni 2995 m2 położoną przy A. [...] w B. z przeznaczeniem pod otwarty magazyn samochodów przedsprzedażnych. Z pisma również wynika, że na działce znajduje się wykonane ze środków finansowych P. "istniejące ogrodzenie". Okoliczności wynikające z tego dokumentu nie stały się przedmiotem należytej oceny organów, gdy tymczasem uzasadniają one podjęcie próby włączenia w poczet materiału dowodowego wymienionej umowy dzierżawy, ustalenia jaki był stan terenu w dacie jej zawierania, a w szczególności czy ogrodzenie zostało w całości wykonane przez dzierżawcę czy w jakiejś części istniało wcześniej. Bez odniesienia się do tych okoliczności nieuprawniony i przedwczesny jest wniosek, w szczególności organu pierwszej instancji o tym, iż "zachowany aktualnie fragment ogrodzenia otaczającego obszar Okręgowej Stacji Obsługi "T." należy potraktować jako część inwestycji, pod którą dokonano wywłaszczenia i dla jej celów wykorzystanego. Podobnie rzecz się ma z nawierzchnią drogi dojazdowej na dawnej działce nr [...]. Uszło uwadze organów, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2000 r. o pozwoleniu T. M. na użytkowanie budynku usługowego o powierzchni zabudowy 61,90 m2 na działce nr [...] znajduje się następujący fragment: "Zarząd Miasta B. w umowie dzierżawy nieruchomości może ustalić sposób użytkowania dzierżawionej nieruchomości i odpłatności za korzystanie z istniejącego ogrodzenia oraz ponoszenia przez dzierżawcę ewentualnych kosztów naprawy nawierzchni drogi dojazdowej do dzierżawionej nieruchomości". Nie wyjaśniono, czy nawierzchnia ta została wykonana przez P. czy wcześniej w ramach realizacji Stacji T., czy w ww. decyzji mowa jest o drodze ujawnionej na działce nr [...] czy chodzi o inną drogę oraz kiedy ona powstała. W trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2017 r. zapisano również w protokole odnośnie wydzielonej na wcześniejszej fazie postępowania działki nr [...], że "Z mapy zasadniczej wynika, że w jej obszarze nie występują żadne urządzenia podziemne" (k. 202 akt adm.). Ten fakt również nie został oceniony w kontekście tego, czy wywłaszczone działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Organy milczeniem potraktowały także fakt nieodnalezienia jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej, tzn. fakt ten odnotowały, ale go nie skomentowały. Tymczasem brak jakiejkolwiek dokumentacji z procesu budowlanego może wskazywać, że inwestycja nie powstała. W tym zakresie wypowiedzą się organy po zrealizowaniu wytycznych sądu co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Sąd również zwraca uwagę, że z treści decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2000 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 28 lipca 2000 r. o udzieleniu T. M. pozwolenia na budowę tymczasowego budynku usługowego o powierzchni zabudowy 61, 90 m2 na działce nr [...] wynika, że P. był użytkownikiem wieczystym bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] działek o nr [...], [...] i [...]. Położenie tych działek uwidocznione jest na projekcie zagospodarowania działki nr [...] załączonym do pozwolenia na budowę (k. 112 akt adm.). Z dokumentów tych wynika, że wszystkie ww. działki stanowiły kompleks gruntów, do których P. posiadał różne tytułu prawne, ale wykorzystywał je wszystkie jako wspólny obszar służący jego działalności. Mając to na uwadze oraz fakt, że wokół objętej żądaniem zwrotowym nieruchomości znajdują się takie obiekty jak m.in. stacje paliw, stacje kontroli pojazdów, dawne: P., F., D. oraz autoelektryk czy mechanika pojazdowa (vide s. 3 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej), nie sposób formułować jednoznacznych wniosków o wykorzystaniu spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia lub też jej niewykorzystaniu w taki sposób. Bez sięgnięcia do dokumentacji powstania Przedsiębiorstwa Państwowego P., a w szczególności tego na jakiej zasadzie, w oparciu o jakie dokumenty działało ono na obszarze przeznaczonym pod Stację T. oraz w oparciu o jakie pozwolenia powstały budynki tego Przedsiębiorstwa, jak też tego, w jakiej relacji prawnej (i czy taka w ogóle miała miejsce) pozostawało ono w stosunku do Stacji T. - nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. Budzą również wątpliwości ustalenia organów odnośnie przeznaczenia objętej żądaniem zwrotu nieruchomości pod zieleń izolacyjną. Załącznik do decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. o ustaleniu lokalizacji szczegółowej Okręgowej Stacji Obsługi T. zawiera wyrysowanie terenu przeznaczonego pod zieleń izolacyjną (k. 173, 174 akt. adm.). Podczas oględzin nie ujawniono jednak roślinności, która mogłaby pełnić rolę takiej zieleni (nie ujawniono kilkunasto lub kilkudziesięcioletnich drzew czy jakichkolwiek krzewów). Sąd ma na uwadze upływ czasu, jednakże okoliczność, że działki stanowią niezagospodarowany pod jakąkolwiek zieleń teren, na którym nie znajdują się również urządzenie podziemne ani obiekty kubaturowe, powinna być oceniona w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, uzupełnionym i zebranym w całokształcie. Organ powinien się w szczególności wypowiedzieć, czy istnienie wyłącznie drogi dojazdowej i terenu, który mógłby teoretycznie stanowić teren zieleni izolacyjnej, stanowi o realizacji celu wywłaszczenia polegającego na budowie Stacji Obsługi (jeśli faktycznie droga powstała w ramach realizacji celu wywłaszczenia, co z aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika). Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia było wybudowanie infrastruktury do obsługi pojazdów, zaś obsługa nie mogła być realizowana bez wybudowania obiektów kubaturowych, a jedynie przy istnieniu drogi i zieleni izolacyjnej. Takie zagospodarowanie nie umożliwia świadczenia usług obsługi technicznej pojazdów, chyba że zostanie wykazane, że powstały obiekty kubaturowe na sąsiednich działkach, dla których zieleń i droga pełniły rolę służebną. Nie wynika to jednak z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi o niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i braku wszechstronnej jego oceny, co trafnie podniesiono w skardze jako zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd podziela stanowisko skarżącej, zgodnie z którym nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy zmiana stanowiska organu pierwszej instancji po dwukrotnym orzeczeniu zwrotu i wyłącznie na podstawie uzyskanych zdjęć lotniczych. Zdjęć tych nie poddano rzetelnej analizie, zaś ich treść – zdaniem sądu – nie uprawnia do zasadniczej zmiany kierunku dotychczasowego rozstrzygnięcia oraz wydania zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Tym bardziej, że – jak trafnie wskazuje skarżąca – organ nie ocenił również na jakiej podstawie faktycznej wystosowano zawiadomienie w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. (tzn. czy zawiadomienie to poprzedzono analizą dokumentacji archiwalnej). Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wskazany przez sąd, ewentualnie także o inne dokumenty jeśli w trakcie ponownego postępowania administracyjnego ujawni się taka potrzeba, umożliwi wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego pełen stan faktyczny sprawy. Nie było to możliwe przy obecnym stanie wyjaśnienia sprawy. Dlatego, zdaniem sądu, stwierdzone uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ zastosuje się do powyższych zaleceń sądu, uzupełni materiał dowodowy i wyda decyzję kończącą postępowanie oraz uzasadnioną w sposób przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika.