II SA/Bk 165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Promocji, Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki Radu Powiatu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Powiatu A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w A. z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] podjętej w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Promocji, Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Powiatu w Augustowie. Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu w A., treści kopii protokołu z obrad I sesji Rady Powiatu oraz z nagrania tej sesji wynika, że z 19 obecnych na sesji radnych, 6 radnych składając ślubowanie wypowiedziało pełny tekst roty ślubowania, zaś 13 radnych – mając " przed sobą" tekst ślubowania ograniczyło się do wypowiedzenia słowa "Ślubuję" z dodaniem "Tak mi dopomóż Bóg". Organ nadzoru powołując się na przepis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz brak uregulowania w Statucie Powiatu A. trybu składania ślubowania uznał, że ślubowanie 13 radnych jest nieważne, gdyż każdy radny powinien złożyć ślubowanie poprzez wypowiedzenie pełnej roty ślubowania określonej w ustawie. Nadto zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Przyjmując, że tylko 6 radnych złożyło ślubowanie w poprawnej formie i tym samym objęło mandaty, Wojewoda P. uznał, że quorum do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Promocji, Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Powiatu w Augustowie wynoszące 10 radnych, nie zostało zachowane. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył Zarząd Powiatu w A. i zarzucił naruszenie przez organ nadzoru: • art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 1, art. 169 ust. 4 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, • art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 8 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, • art. 76 ust. 2, art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazał ustawowego przepisu uprawniającego go do oceny złożonego przez radnych ślubowania. Podstawy takiej nie stanowi art. 20 ustawy o samorządzie powiatu, albowiem jeżeli ustawodawca pominął milczeniem tryb złożenia ślubowania, to należy uznać wyłączne prawo samorządu do jego ustalenia. Przy czym nieuregulowanie w statucie samorządu trybu składania ślubowania nie pozbawia organu stanowiącego - Rady Powiatu, kompetencji do określenia trybu ślubowania w trybie doraźnym. Reprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd jakoby jedynym prawidłowym sposobem złożenia ślubowania było wypowiedzenie pełnej roty ślubowania jest dowolny i nie znajduje oparcia w prawie. Nadto wskazano, że z treści przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter przedmiotowy tzn. dotyczy działalności podmiotów samorządowych a nie samych podmiotów. Akt ślubowania radnych nie należy do sfery przedmiotowej, lecz podmiotowej samorządu terytorialnego. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł alternatywnie o: - odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z tej przyczyny, iż równocześnie z podjęciem uchwały w sprawie zaskarżenia niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego (co miało miejsce w dniu 26 stycznia 2007r. na IV sesji Rady Powiatu), radni powtórzyli ślubowanie a potem podjęli uchwałę w tej samej sprawie, której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze, tym samym uwzględnili w całości rozstrzygnięcie nadzorcze, - umorzenie postępowania sądowego z racji jego bezprzedmiotowości, wynikającej z faktu powtórnego podjęcia uznanej za nieważną uchwały, - oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem zasady proporcjonalności, ustanowionej przepisem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) reguluje obowiązek złożenia ślubowania przez radnego, przed objęciem mandatu oraz treść roty ślubowania; nie określa sposobu złożenia ślubowania. Stąd tez sformułowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 uznać należy za nieuzasadniony. Aby ocenić, czy zachowanie radnych odpowiadało wymogom "złożenia ślubowania" należy zastanowić się nad istotą ślubowania. Zdaniem Sądu, ślubowanie radnego to oświadczenie wiedzy i woli zainteresowanego, z którego wynika, że znane mu są obowiązki związane z funkcją radnego i że wykonania tych obowiązków się podejmuje. W konsekwencji uznać należy, iż ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadomym dla innych radnych jest, iż składający ślubowanie zna treść jego roty i oświadcza, że roty tej będzie przestrzegał. Złożenie ślubowania przez radnych Rady Powiatu A. odpowiada wymaganiom wyżej określonym. W sytuacji, gdy rota została wcześniej odczytana przez 6 radnych, złożenie ślubowania przez pozostałych radnych, w taki sposób, że mając "przed sobą" tekst ślubowania składali oświadczenie: "ślubuje", z dodatkiem zdania: "Tak mi dopomóż Bóg", odpowiada wymogom istoty ślubowania. Nie można bowiem przyjąć, aby radny mając "przed sobą" tekst ślubowania nie znał jego treści i nie wiedział, czego ślubowanie dotyczy. Uznanie przez organ nadzoru, iż złożone w taki sposób ślubowanie jest nieważne i powinno być powtórzone stanowi – zdaniem Sądu – zbyt daleko idącą ingerencję organ nadzoru w sferę samodzielności samorządu powiatowego. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w niniejszej sprawie narusza wyrażoną tym przepisem zasadę proporcjonalności, dlatego też podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Odnosząc się do zaprezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej, poglądu, iż wybór organów samorządu jest wyłączony spod nadzoru organów administracji rządowej stwierdzić należy, iż jest on błędny. Wybór organów j.s.t., w tym organów wewnętrznych rady, odbywa się poprzez podejmowanie stosownych uchwał wyborczych, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu, sprawowany na podstawie kryterium legalności, obejmuje wszelkie uchwały podejmowane przez organ stanowiący oraz organ wykonawczy powiatu (art. 77, art. 78 i art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym). A zatem organ nadzoru miał prawo oceny legalności uchwał wyborczych. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 8 ust. 3 EKSL), dlatego też należało je uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy.