II SA/Bk 167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. S. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Wójt Gminy G., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w M., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 20 boksów garażowych na działkach nr ew. geod. [...] i [...] oraz zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (działki nr ew. geod. [...] i [...]), w obrębie ewidencyjnym G., gmina G. Odwołanie od decyzji wniosły współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości: H. S. i H. G. Zrzucając, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, w tym zwłaszcza z przepisami prawa budowlanego, prawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody wniosły o jej uchylenie. Zdaniem odwołujących zaskarżona decyzja niczym się nie różni od decyzji Wójta Gminy G.: z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] lutego 2013 r., wydanych w tej sprawie. Zarzuciły, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nie przeprowadzono żadnej analizy, zignorowano całkowicie prawo sąsiedzkie oraz nie ustalono, jaki wpływ na środowisko będzie miało zgromadzenie co najmniej 20 pojazdów na bardzo małej powierzchni (jaka będzie emisja spalin oraz gdzie będzie się odbywał odpływ ścieków z mycia pojazdów). Podniosły, że nieruchomość objęta wnioskiem leży w obrębie oddziaływania obszaru NATURA 2000 i wobec tego istnieje obowiązek precyzyjnego ustosunkowania się do wielkości emisji spalin zgromadzonych na tak małym obszarze oraz ich negatywnego oddziaływania na przyrodę. Nadto zarzuciły, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone poniżej minimalnych wielkości określonych w § 3 rozporządzenia. W ich ocenie, niezgodnie z przepisami rozporządzenia ustalono linię zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I –instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, spełnione są warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona na obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podano, że z akt sprawy wynika, iż główny wjazd na teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywa się z ul. [...], zatem front terenu objętego wnioskiem stanowi ta jego część, która przylega do tej ulicy. Część graficzna wyników analizy wskazuje, że granice obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach zostały wyznaczone w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jednocześnie nie mniejszej niż 50 m. Zakres analizy obejmował wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zatem wyniki tej analizy stanowią dostateczną podstawę zarówno do przesądzenia o istnieniu określonych w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek ustalenia warunków zabudowy, jak i ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z analizy wynika, że obszar analizowany to tereny zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą zabudową usługową oraz gospodarczo-garażową. Znajdują się w nim więc obiekty o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem ma dostęp do dróg publicznych: ul. [...] oraz ul. [...]. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawca stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga: wody, energii cieplnej, energii elektrycznej ani gazu. Jej funkcjonowanie nie będzie również stwarzało potrzeby odprowadzania ścieków. W skład działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wchodzą wyłącznie grunty oznaczone symbolem B (tereny mieszkaniowe) oraz symbolem Bi (inne tereny zabudowane), a więc planowana inwestycja nie będzie realizowana na gruntach rolnych. Kolegium nie dopatrzyło się również, aby wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, dla opisanej wyżej inwestycji, sprzeciwiał się jakikolwiek przepis odrębny, w tym przepisy dotyczące ochrony przyrody. Podniesiono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., a więc organ sprawujący nadzór na obszarem specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza K.". W ocenie Kolegium, w świetle wyników przeprowadzonej analizy, również wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. W szczególności organ odwoławczy, nie zgodził się ze skarżącymi, że nieprawidłowo zostały ustalone: linia nowej zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Podano, że co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 25%. Taka wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki została wyznaczona w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że zasady ustalania linii zabudowy dla nowej zabudowy określa § 4 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei ust.3 tego § stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza też inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskazano, że w sprawie niniejszej z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż zabudowa istniejąca na działkach położonych po tej stronie ul. [...] co teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest nieregularna, znajduje się w odległości od 0 do 24 m od linii rozgraniczającej tej ulicy, przy czym na nieruchomościach położonych najbliżej terenu objętego wnioskiem (na działkach nr [...] i [...]) - w odległości 12 m od linii rozgraniczającej tej ulicy. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, dopuszczalne było ustalenie linii nowej zabudowy w odległości 12 m od linii rozgraniczającej ul. [...], jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Z kolei, linia istniejącej zabudowy od strony ul[...]. przebiega w odległości od 4 do 15,5 m od linii rozgraniczającej tej ulicy, przy czym na nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (na działce [...]) - w odległości 4m od linii rozgraniczającej tej ulicy. Zatem zgodnie z zasadą wynikającą z § 4 ust. 3 rozporządzenia, linia zabudowy winna być wyznaczona w odległości 15,5 m od linii rozgraniczającej tej ulicy, jednak takie wyznaczenie linii zabudowy uniemożliwiłoby realizację przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, za podstawę wyznaczenia linii nowej zabudowy należy uznać linię istniejącej zabudowy na działce nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Jednak z uwagi na okoliczność, że wyznaczona w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ul. [...], linia zabudowy byłaby niezgodna z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni byłaby mniejsza niż 6 m, obowiązująca linię zabudowy należało wyznaczyć w odległości 6 m od linii rozgraniczającej tej ulicy. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyły H. S. i H. G. i zarzuciły niezgodność z prawem, w szczególności z przepisami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego. Podniosły, że w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż na skutek wydania zaskarżonej decyzji, ich działka nie będzie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zarzuciły, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone poniżej minimalnych wielkości określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto podniosły, że w trakcie postępowania nie przeprowadzono żadnej analizy, zignorowano całkowicie prawo sąsiedzkie oraz nie ustalono, jaki wpływ na środowisko będzie miało zgromadzenie co najmniej 20 pojazdów na bardzo małej powierzchni. W ich ocenie, niezgodnie z przepisami rozporządzenia ustalono linię zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, a zatem inwestycja polegająca na budowie garaży, jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja organu I instancji zawiera wymagane załączniki. Na kopii mapy zasadniczej prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Do analizy w obszarze analizowanym uwzględniono zabudowę o funkcji zbliżonej do wnioskowanej przez inwestorów, tj. zabudowę gospodarczo-garażową. Analiza została sporządzona w formie opisowej i graficznej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1988), określa: (§ 1) sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wszystkie wymienione w powołanym rozporządzeniu parametry zostały określone w sposób prawidłowy. Przechodząc natomiast do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co pozwala na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Ponadto planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej t.j. ulicy [...]. Inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu, co oznacza że nie było potrzeby uzyskania przez inwestora uzgodnień z gestorami sieci. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) z uwagi na położeni działki inwestora w centralnej części miejscowości G., wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w/w przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, wobec czego organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Należało zatem uznać, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi uznać należy je za nietrafne. Skład orzekający dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów skargi, ale także w kontekście poprzednio wydawanych decyzji przez organ I instancji, które były 2-krotnie uchylane przez SKO z powodu popełnionych błędów. Na obecnym etapie, wbrew twierdzeniom skarżących, wszystkie uchybienia materialno-proceduralne zostały wyeliminowane w decyzji Wójta Gminy G.. Należy podkreślić, że głównym powodem niezadowolenia skarżących jest okoliczność zmiany faktycznej dostępu ich działki o nr [...] do ulicy [...]. Jak wyjaśniły skarżące na rozprawie sądowej, od 1949 roku korzystały z przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...] do ulicy [...]j, zaś w przypadku zabudowy tych działek, zostaną pozbawione tego dostępu. W ocenie Sądu, argument powyższy nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ: skarżące nie są właścicielkami działek na których planowana jest budowa garaży, a na rzecz ich działki o nr [...] nie była ustanowiona, prawnie, droga konieczna. Skoro korzystały, bez tytułu prawnego, z terenu objętego wnioskiem, to winny liczyć się z możliwością zakończenia takiego użytkowania. Działka skarżących ma dostęp do innej drogi publicznej – ulicy [...]. Art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga dostępu do drogi publicznej działki objętej wnioskiem t.j. w tej sprawie działek o nr [...] i [...] (a nie działek skarżących). Ten warunek niewątpliwie został spełniony, ponieważ w/w działki graniczą z ulicą [...] i ulicą [...]. Nie polega na prawdzie zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003 r. ponieważ w analizie graficznej wskazano obszar analizowany, który we wszystkich kierunkach wyznacza granice terenu równe 3-krotnej szerokości frontu działki inwestora o nr [...] przyległego do ulicy [...](80 m), a więc odległości ok. 240 m w każda stronę. Błąd ten występował w poprzedniej decyzji, która m. in. z tego względu została uchylona przez SKO. Nie sposób zgodzić się z zarzutem "nie przeprowadzenia żadnej analizy", gdyż istnieje zarówno analiza opisowa, jak i graficzna sporządzona na kopii mapy zasadniczej 1:1000 przyjętej do zasobu geodezyjnego. Dokumenty te stanowią załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej. Inwestycja w postaci "do 20 boksów garażowych" wpisuje się w funkcję zabudowy istniejącej, gdzie na terenie analizowanym występują zarówno garaże jak i budynki gospodarcze, jako zabudowa uzupełniająca budownictwa mieszkaniowego. W tym przypadku garaże maja służyć mieszkańcom budynków wielorodzinnych Spółdzielni Mieszkaniowej Michałowo. Sąd nie miał wątpliwości, że zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona. Linia zabudowy nowej inwestycji, jak też wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. Sposób ustalenia tych parametrów został szczegółowo opisany przez architekta M. C. w analizie terenu. Wskaźnik wielkości nowej zabudowy określono na 25 % powierzchni działek, co odpowiada średniemu wskaźnikowi zabudowy w analizowanym terenie a więc stosownie do zapisów § 5 ust. 1 rozporządzenia. Linia zabudowy została wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia i wynosi 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...], czyli zgodnie z wymogami art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Autor analizy (str. 2) dokonał szczegółowego opisu linii zabudowy sąsiedzkiej i wyprowadził prawidłowy oraz zgodny z prawem wniosek co do określenia linii zabudowy garażowej. Skarżące podnosiły także zarzut naruszenia ochrony środowiska poprzez wydzielanie w przyszłości nadmiernej ilości spalin i mycie samochodów w obszarze Natura 2000. Godzi się jednak zauważyć, że wnioskodawca nie zakładał innego przeznaczenia terenu, jak tylko budowę boksów garażowych, a więc myjnia samochodów nie była objęta wnioskiem. Jeśli chodzi o obszar Natura 2000 to istotnie, planowane przedsięwzięcie zlokalizowane zostało w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Puszcza K.". Jednakże nie istnieją przeciwskazania dla spornej inwestycji, gdyż na terenie działek objętych wnioskiem nie występują siedliska przyrodnicze ani gatunki roślin i zwierząt dla których wyznaczono obszary Natura 2000. Na ten temat wypowiedział się kompetentny organ – Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., który wydał postanowienie z dn. [...].05.2012 r. nie nakładające na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Trudno więc przyjąć polemikę skarżących za właściwą w świetle poglądu wyrażonego przez organ wyspecjalizowany w ochronie środowiska. Należy też zaznaczyć, że inwestor dokonał uzgodnień z zarządem dróg co do możliwości lokalizacji zjazdu na drogę gminną (postanowienia z dnia [...].06.2012 r. i z dnia [...].10.2014 r.). Jeśli zaś chodzi o, ewentualne, zanieczyszczenia środowiska spalinami, zachowanie odległości przy wznoszeniu boksów garażowych – to nie są zagadnienia które wymagają rozważań w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważa SKO, przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w tym postępowaniu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest swoistą promesą dla dalszego etapu postępowania, którym będzie decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)