II SA/Bk 168/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi "G" w S. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w B. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z [...] listopada 2011 r. nr [...], w której nałożono na "G" w S. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że [...] listopada 2011 r. na drogowym przejściu granicznym w K., podczas odprawy granicznej na kierunku wyjazdowym z RP dokonano kontroli w zakresie przewozu drogowego pojazdu marki MAN nr rej. [...], naczepa nr rej. [...]. Kierowca tego pojazdu, obywatel Republiki Białorusi, przedstawił do kontroli jednokrotne zezwolenie nr [...] na międzynarodowy przewóz rzeczy, które nie było wypełnione w części dotyczącej daty pierwszego wjazdu na terytorium RP. Komendant Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej nastąpiło w związku z art. 28a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej w skrócie: "u.t.d."), zgodnie z którym, w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Podniósł, że blankiet zezwolenia nie był wypełniony w części B w zakresie dotyczącym daty pierwszego wjazdu na terytorium RP, a obowiązek taki wprowadzono § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 września 2010 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. Nr 194, poz. 1292). Mając powyższe na uwadze Komendant Oddziału Straży Granicznej potwierdził, że należało na stronę nałożyć karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Powołał się przy tym na treść art. 87 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz załącznik do tej ustawy (lp. 2.7). Działający w imieniu strony skarżącej pełnomocnik złożył skargę do Sądu wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji Komendanta Oddziału Straży Granicznej zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i 8 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i niepodjęcie kroków zmierzających do ustalenia, kiedy miał miejsce pierwszy wjazd na terytorium RP posiadacza jednokrotnego zezwolenia nr 0331781/W-1.2., co było możliwe w oparciu o dokumenty posiadane przez kierowcę pojazdu (paszport i inne dokumenty uprawniające go do przekroczenia granicy RP); 2) art. 28a ust. 1 u.t.d. polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj. przyjęcie, że niepodanie jednej informacji z części B zezwolenia stanowi niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie zezwolenia, skutkujące uznaniem przejazdu za wykonywany bez zezwolenia. Pełnomocnik stwierdził, że wykładnia literalna określenia "niewypełnienie blankietu" wskazuje, iż chodzi tu o całkowite jego niewypełnienie - pominięcie wszystkich żądanych w nim informacji. Natomiast wykładnia literalna określenia "nieprawidłowe wypełnienie" oznacza podanie niewłaściwych, błędnych, nieprawidłowych danych, np. błędne wpisanie państwa załadunku w miejsce państwa rozładunku lub wpisanie w niewłaściwą rubrykę. Inne rozumienie art. 28a u.t.d. spowodowałoby niejasności w stosowaniu przepisów zagrożonych tak poważną sankcją. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł ponadto, że blankiet zezwolenia nie zawiera pouczenia na temat sposobu jego wypełnienia, zwłaszcza na temat skutków jego niewypełnienia bądź nieprawidłowego wypełnienia. Dodał, że organy nie wzięły pod uwagę, iż kierowca nie wypełnił przedmiotowej rubryki przez pomyłkę. Jego zdaniem niezrozumiałym jest dlaczego miałby ją pominąć gdy podał wszystkie inne dane charakteryzujące przewóz, zwłaszcza rodzaj samochodu i przyczepy. Pełnomocnik zaznaczył także, iż blankiet zezwolenia przetłumaczony jest na język polski, rosyjski i angielski, natomiast kierowca był z pochodzenia Białorusinem i mógł nie zrozumieć, jaką informację ma wpisać w niewypełnionym polu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi rozumienie art. 28a ust. 2 u.t.d. w kontekście tego, czy nie wypełnienie w części blankietu zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jednej rubryki, dotyczącej daty pierwszego wjazdu na terytorium RP, skutkuje uznaniem przewozu za wykonywanie go bez wymaganego zezwolenia. Rozstrzygając ten spór należy przeanalizować stosowne przepisy prawa (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli pojazdu). W myśl postanowień art. 28a ust. 1 u.t.d., zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Zgodnie z ustępem 2 tej regulacji, w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu tego zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 29b u.t.d. Minister właściwy do spraw transportu uzyskał kompetencję do określenia w drodze rozporządzenia m.in.: szczegółowych warunków wykorzystania zezwoleń na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, czy też sposobu wypełniania blankietów takich zezwoleń oraz ich wzoru. Korzystając z tego uprawnienia Minister Infrastruktury w dniu 17 września 2010 r. wydał rozporządzenie w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy. I tak zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 tego aktu, blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wypełnia w części B - posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwo załadunku i rozładunku - w przypadku jazdy z ładunkiem. W załączniku nr 1 do rozporządzenia określono wzór tego zezwolenia. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażono już pogląd, iż analiza powyższych przepisów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie przez zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy blankietu zezwolenia w części, w której wskazany obowiązek ciąży na tym podmiocie oznacza "niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia", o którym stanowi art. 28a w ust. 2 u.t.d. Nie ma przy tym znaczenia, czy niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie odnosi się do wszystkich danych ujętych w części B blankietu zezwolenia (tj. nazwy i adresu przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, daty wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwa załadunku i rozładunku), czy też części tych danych. Niewypełnienie nawet jednej z tych rubryk oznacza niewypełnienie blankietu, co należy odpowiednio odnieść do nieprawidłowego wypełnienia. Przepisy nakładając na wskazane podmioty precyzyjnie określone w tym zakresie obowiązki, co do sposobu wypełnienia blankietu zezwolenia, nie dają podstaw do różnicowania sytuacji niewypełnienia tego obowiązku w całości lub w części. W obu przypadkach niewypełniony lub nieprawidłowo wypełniony blankiet zezwolenia oznacza naruszenie wymogów ustawowych, a w konsekwencji uznanie, że przejazd wykonywany jest bez zezwolenia (zob. wyrok z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 157/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzekający w tej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje go jako własny. Dodatkowo wskazać trzeba, że analizowana regulacja art. 28a u.t.d. dodana została do ustawy z dniem 3 kwietnia 2010 r. nowelą z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 246). Z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian wynika, że ustawodawca, wprowadzając zapis zobowiązujący do wypełnienia przez zagraniczny podmiot zezwolenia najpóźniej przed wjazdem na terytorium RP zmierzał do efektywniejszej kontroli przewoźników spoza UE. Jak czytamy w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, ściślejsza kontrola przewozów, pod kątem wymogów przewidzianych w zezwoleniu, powinna zwiększyć realne wykorzystanie zezwoleń przez przewoźników z państw spoza UE, co z kolei powinno spowodować wzrost popytu na polskie zezwolenia przez wspomniane państwa. Powyższa sytuacja polepszy pozycję negocjacyjną Polski w rozmowach z państwami spoza UE na temat kontyngentów zezwoleń na międzynarodowy transport drogowy. W takiej sytuacji stanowisko jakie prezentuje w skardze jej autor wykazując, że niepodanie jednej informacji z części B zezwolenia nie stanowi niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia zezwolenia, jest nie do pogodzenia również z celami wprowadzonych zmian. Nietrudno, bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy niewypełnienie rubryki blankietu zezwolenia w zakresie daty wjazdu na terytorium RP sprzyjałoby nieuprawnionym wykonywaniu wielu przewozów na zezwoleniu wydanym tylko na jeden przewóz. W efekcie wydanie zezwolenia na jednokrotny przewóz stałoby się iluzją, a kontrola prawidłowego wykonywania międzynarodowego transportu drogowego straciłaby na swej efektywności służącej ograniczaniu zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego, ale też zwiększeniu konkurencyjności krajowych podmiotów wykonujących transport drogowy. W związku z powyższym należy jednoznacznie wskazać, że nie wypełnienie w części blankietu zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jednej rubryki, dotyczącej daty pierwszego wjazdu na terytorium RP powoduje, że przewóz ten wykonywany jest bez zezwolenia (art. 28a ust. 2 u.t.d.). W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Biorąc pod uwagę wykaz naruszeń określony w załączniku do ustawy uchybienie to sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł (poz. 2.7. załącznika). Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7 i 8 Kpa, albowiem organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc przy tym postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podstawą podjętych ustaleń faktycznych był protokół kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W treści protokołu znalazło się tylko jedno zastrzeżenie kierowcy, że "w zezwoleniu nie był oderwany żaden odcinek kontrolny". Ponadto kierowca nie składał innych wyjaśnień. Zdaniem Sądu organy jednoznacznie więc ustaliły, że kierowca przedstawił do kontroli niewypełniony w całości blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, co uprawniało do zastosowania orzeczonej w sprawie kary pieniężnej. Ustawodawca sankcjonuje, bowiem niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienia blankietu zezwolenia. W tym kontekście nie miało znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia ustalanie skąd i dokąd jest dokonywany przewóz, wobec braku tych danych w blankiecie zezwolenia. Odnosząc się z kolei do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej blankiet zezwolenia zawiera pouczenie o obowiązku wypełnienia zezwolenia i o skutkach jego niewypełnienia. Stosowne informacje znajdują się na odwrocie blankietu. Potwierdza to wzór zezwolenia określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 17 września 2010 r. Odpowiada mu dokument podany kontroli w niniejszej sprawie (k. 2 akt adm.). Treść blankietu zezwolenia jest sformułowana m.in. w języku rosyjskim, który jest jednym z języków urzędowych w Republice Białorusi. Tym samym nie są wiarygodne twierdzenia, że kierowca mógł nie zrozumieć, jaką informację ma wpisać w niewypełnionym polu. Zwłaszcza, że inne rubryki w części B blankietu zezwolenia zostały wypełnione. Natomiast odnosząc się do argumentacji wskazującej na pomyłkowe nie wypełnienie przez kierowcę przedmiotowej rubryki podkreślić należy, że to na zagranicznym podmiocie wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy ciąży obowiązek znajomości przepisów obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i to te przepisy określają wymogi dotyczące tego rodzaju działalności oraz konsekwencje ich niewypełnienia. Jakiekolwiek niedbalstwo pracownika zagranicznego podmiotu obciąża ten podmiot. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).