II SA/Bk 168/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (zwany dalej: "PWINGiK w B.") po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł. (zwany dalej: "skarżącym"), właściciela działki nr [...] położonej w obrębie M. gm. Ś. od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, obejmującej obszar części gminy Ś., obręb ewidencyjny: M. działki nr: [...] O. działki nr: [...], S. działki nr: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w wyniku realizacji prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu: M., O. i S. gm. Ś., wykonanej na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), stwierdzono zmiany w sposobie użytkowania gruntów. Zmienione użytki posiadały oznaczenia niezgodne z obowiązującymi przepisami i wymagały ponownego określenia klasy bonitacyjnej. W związku z powyższym organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów postanowił o przeprowadzeniu gleboznawczej klasyfikacji ww. gruntów. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta Ł. zawiadomił zainteresowane strony, że w dniu [...] lipca 2016 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia klasyfikacji na ww. działkach. Następnie obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2016 r. podał do publicznej wiadomości, że w związku z objęciem ww. gruntów modernizacją ewidencji gruntów i budynków wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Starosta Ł. zawiadomił zainteresowane strony o wyłożeniu do wglądu na okres 14 dni projektu klasyfikacji, tj. od dnia [...] sierpnia do dnia [...] września 2016 r. w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Ł. oraz o możliwości zapoznania się i zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń. W protokole sporządzonym [...] sierpnia 2016 r. przez gleboznawcę Z. S. w sprawie aktualizacji klasyfikacji gruntów położonych w obrębie M., gmina Ś. oznaczonymi numerami [...] ustalono m.in. "na działce numer [...] brak jest zalesienia oraz, że właściciel wyciął las i użytkuje działkę w tym miejscu rolniczo". Skarżący podpisał protokół oraz oświadczył, że jako właściciel działki nr [...] położonej w obrębie M., gmina Ś., wnosi sprzeciw do zmiany w ramach prac modernizacyjnych prowadzonych na obrębie rodzaju użytków w ewidencji gruntów z RVI (obszar zaznaczony na mapie gospodarczej leśnej) na Ls. Ponadto zawnioskował o niewprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów zgodnie z mapą gospodarczą. Organ zaznaczył, że operat techniczny z gleboznawczej klasyfikacji gruntów obręb [...] M., gmina Ś., L.ks[...]. został w dniu [...] października 2016 r. wpisany do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z nadanym identyfikatorem materiału zasobu [...]. W treści sprawozdania technicznego geodeta uprawniony inż. Z. S. stwierdził, że "dla obrębu M. została sporządzona na dzień [...] lipca 2009 r. gospodarcza mapa leśna, która była wyłożona do wglądu właścicieli w Urzędzie Gminy w Ś. W oparciu o ww. mapę i wywiad terenowy zostały wytypowane działki do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wskazano, że dla działek, dla których zmiany określone są w leśnej mapie gospodarczej, zmiana użytku z rolnego na Ls nastąpi automatycznie. Na działce numer [...] brak jest zalesienia, właściciel usunął drzewa i użytkuje działkę rolniczo, na mapie leśnej widnieje informacja o zalesieniu sosną 37- letnią, Z kolei dla działek nr [...] zmieniono użytek na Ls nadając klasę VI. Starosta Ł. w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], odpowiadając na pismo skarżącego z dnia [...] października 2016 r. wyjaśnił, że zgodnie z Uproszczonym Planem Urządzania Lasu dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa wsi M., obowiązującym na okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2019 r. część działki nr [...] figuruje jako teren leśny o powierzchni 0,48 ha gatunek główny So (sosna), wiek 37 lat, bonitacja I oraz wskazał, że w zadaniach w zakresie gospodarki leśnej na TW (trzebież wczesna). Wskazał, że również w poprzednim Uproszczonym Planie Urządzania Lasu wsi M. na okres od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 2005 r. część działki nr [...] figuruje jako teren leśny o powierzchni 0,48 ha - gatunek główny So (sosna), wiek 37 lat, bonitacja I. W ww. piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta Ł. podniósł, że pismem z dnia [...] października 2016 r. Nadleśnictwo Ł. poinformowało, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] brak jest roślinności leśnej, a grunt użytkowany jest rolniczo. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta Ł. zatwierdził gleboznawczą klasyfikację gruntów, obejmującą obszar części gminy Ś., obręb ewidencyjny: M. działki nr: [...] O. działki nr: [...] S. działki nr: [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zakwalifikowanie zgodne ze stanem faktycznym działki nr [...] położonej w miejscowości M., gm. Ś. jako użytek rolny – w całości. Zdaniem skarżącego organ prowadzący ewidencję gruntów nie ma obowiązku uwzględniać ustaleń uproszczonego planu urządzania lasu, w zakresie wynikającym z planu granic i powierzchni lasu. Wskazał również na długoletnie korzystanie z gruntu jako z użytku rolnego, porośniętego przez "krzewy i drobne drzewa, tzw. "samosieje". Odwołujący nadmienił, że ponad 10 lat temu ówczesny leśniczy ustnie poinformował o braku konieczności wydawania pozwolenia na "uporządkowanie" działki, która zgodnie z wypisem z ewidencji figurowała jako rolna. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Przywołał treść art. 2 ust. 8, art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz podniósł, że szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). PWINGiK w B. podniósł, że przepisy art. 8 ustawy o lasach określają podstawowe zasady prowadzenia gospodarki leśnej, które polegają na powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonym wykorzystaniu wszystkich funkcji lasów oraz powiększaniu zasobów leśnych. Przepis art. 13 ust. 1 ww. ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Starosta Ł. zalecając: "(...) pomimo faktu braki drzewostanu na działce nr [...] i użytkowaniu powierzchni 0,48 ha jako użytek zielony (nie została wydana decyzja zmieniająca las na użytek rolny wynikająca z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach) stwierdził, że na skarżącym ciąży obowiązek odnowy uprawy leśnej. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny jest wystarczający, by stwierdzić, że przedmiotowy obszar o pow. 0,48 h, zawarty w działce [...] jest przejściowo pozbawiony roślinności leśnej i w związku ze wskazanymi przepisami ustawy o lasach winien być zakwalifikowany i wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako użytek leśny. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przedstawionego przez niego materiału dowodowego oraz nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy wydając decyzję ustalił stan faktyczny jedynie w oparciu o opinię Starostwa Ł. Nie wziął natomiast po uwagę , że ww. działka "od zawsze do późnej jesieni 2016 r." miała zapis jako działka rolna, co stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 5 kwietnia 2017 r., PWINGiK w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. przesłał uproszczony plan zagospodarowania lasu na okres: 1 stycznia 2010 r. - 21 grudnia 2019 r. w odniesieniu do działki nr [...], położonej w miejscowości M., gm. Ś. Podczas rozprawy w dniu 25 kwietnia 2017 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z uproszczonego planu urządzenia lasu na okoliczność istnienia obowiązku zalesienia działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 - j.t.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych wart. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - j.t. z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, części gruntów gminy Ś. Przedmiot ten wymaga na wstępie wskazania, że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz,. 2027 z późn. zm.), dalej Pgik, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Zgodnie z art. 2 pkt 12 Pgik przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Takie określenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma moc obowiązującą w stosunku do spraw regulowanych ustawą Pgik, oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Fakt zamieszczenia w ustawie wyjaśnienia pewnych pojęć lub definicji powoduje, że przepisy tego rodzaju stają się przepisami prawa, ponieważ ustalają rozumienie przepisów, mocą których z konkretnymi faktami wiążą się skutki prawne. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 Pgik ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oraz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Podstawą ustalania typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012.1246) dalej rozporządzenie g.k.g. Rozporządzenie to poprzedzone było rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956.19.97), które zgodnie z art. 59 Pgik utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia g.k.g. Aktualna regulacja rozporządzenia g.k.g., w odróżnieniu od poprzedniej, przewiduje także - poza zaliczaniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, oraz klasy bonitacyjnej - ustalanie rodzaju użytku gruntowego. Wynika to z brzmienia § 7 ust. 1 pkt 7, oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia g.k.g. Ustalanie rodzaju użytku gruntowego w ramach czynności klasyfikacyjnych dotyczy gruntów rolnych i leśnych, ponieważ tylko grunty rolne i leśne poddane są klasyfikacji gleboznawczej (art. 20 ust. 3 Pgik). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia g.k.g. (legislacja.rd.gov pl) zmiana ta miała na celu ujednolicenie postępowania administracyjnego, obejmującego zarówno niezbędne ustalenie rodzaju użytku gruntowego, jak i jego klasy gleboznawczej. Wprowadzenie przepisu § 7 ust. 1 pkt 7 powoduje wyeliminowanie konieczności uruchamiania dwóch odrębnych postępowań. Regulacja taka oznacza więc, że przeprowadzający czynności klasyfikacyjne gruntów klasyfikator dokonuje także ustaleń będących następnie podstawą do określenia rodzaju i zasięgu użytku gruntowego rolnego lub leśnego. Według § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia g.k.g. przeprowadzenia klasyfikacji obejmuje wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z urzędu, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].07.2017 r. oraz obwieszczenia z dnia 20.07.2016 r., w którym jako podstawę wszczęcia postępowania wskazano § 4 pkt 4 rozporządzenia g.k.g. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania spełnia wymogi z § 6 rozporządzenia g.k.g. W toku niniejszego postępowania w dniu [...].08.2016 r. klasyfikator [...] S. sporządził protokół, z którego między innymi wynika, że na działce [...] brak jest zalesienia (karta 20 akt administracyjnych). Na karcie nr 23 znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...].08.2016 r., w którym wyraża on sprzeciw w stosunku do proponowanej zmiany. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji projekt klasyfikacji został wyłożony do wglądu w dniach: 29.08.2016 r. – 15.09.2016 r. Analiza akt prowadzi zatem do wniosku, że toku postępowania Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do proponowanych zmian i swoje stanowisko wyraził w powołanym sprzeciwie z dnia [...].08.2016 r. Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii oceny zgodności z prawem zmian wprowadzających symbol Ls na powierzchni około 0,48 ha działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości M. Według organu odwoławczego wprowadzenie tej zmiany w zakresie gleboznawczej klasyfikacji było konieczne, bowiem według uproszczonego planu urządzenia lasu na okres 1.01.2010 r. - 31.12.2019 r. wymieniona działka w odniesieniu do obszaru 0,48 ha jest oznaczona jako las sosnowy wieku 37 lat. Wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 3a Pgik ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do postanowień art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 powyższej ustawy). Z kolei uproszczony plan urządzenia lasu - to jak wskazał ustawodawca - plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Z tych regulacji normatywnych wynika, że plan urządzenia lasu stanowiąc swoisty rodzaj planu zagospodarowania przestrzennego jest tym dokumentem, który przesądza także o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia oraz z roślinnością leśną (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a i b ustawy o lasach). Z dołączonego do akt sądowych planu urządzenia lasu wynika, że powierzchnia 0,48 ha działki o numerze [...] jest zalesiona (karty 36-39 akt sądowych). W konsekwencji uwzględnienie w decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów tej okoliczności prawnej prawa nie naruszało. Okoliczność, że Skarżący usunął roślinność leśną nie ma znaczenia w sprawie, bowiem jak już wspomniano o zmianie klasyfikacji grunty przesądzają postanowienia uproszczonego planu urządzenia lasu. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.