II SA/Bk 17/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej A. B. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- II SA/Bk 17/12 UZASADNIENIE Decyzją z [...].04.2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił nakazania A. i A. K. rozbiórki obudowy schodów zewnętrznych (wiatrołapu) budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. przy ul. Z. Organ ustalił, że poprzedni właściciel rozpoczął realizację budynku na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...].07.1983 r. Działka nr [...] została kupiona w 2004 r. przez A. i A. K., a w obiekcie mieszkalnym były już wykonane obudowane i zadaszone schody. Obecny właściciel położył jedynie na nich terakotę, wokół drzwi położył płytki elewacyjne oraz wykonał podsufitkę. Na podstawie wyjaśnień syna pierwszego inwestora organ przyjął, że budowa w dacie sprzedaży działki w 2004 r. nie była zakończona, z tym że wiatrołap wykonano w 2000 r. Z dokumentów archiwalnych wynika, że w trakcie budowy obiektu dopuszczono się samowolnych odstępstw od projektu budowlanego, co do których prowadzone było postępowanie. Nie można ustalić jak zostało zakończone, a obecni właściciele nie dysponują dokumentami z budowy. Brak jest jednak zdaniem organu podstaw do przyjęcia, że nie nastąpiła legalizacja przedmiotowych odstępstw. Ustalając dobry stan techniczny obiektu i schodów – odstąpiono od wydania nakazu rozbiórki. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron. W dniu 21.06.2011 r. A. B. złożyła wniosek o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa - postępowania zakończonego decyzją z [...].04.2010 r. Wskazała, że odnalazła fotografię rodzinną z 1993 r., na której widoczny jest budynek mieszkalny na działce nr [...] – z wykonanymi schodami i drzwiami wejściowymi, natomiast nie widać na nim wiatrołapu. To wskazuje, jej zdaniem, że w okresie 1993 – 2000 wystąpił stan przerwy w budowie, co powinno prowadzić do wygaszenia pozwolenia budowlanego na podstawie art. 37 prawa budowlanego. W ocenie wnioskodawczyni należy uznać za niewiarygodne wyjaśnienie syna pierwszego inwestora o wykonaniu wiatrołapu w 2000 r. oraz o nieprzerwaniu budowy. Postanowieniem z [...].07.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, jednak orzeczenie to zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z [...].08.2011 r. ze wskazaniem konieczności zbadania formalnych przesłanek wznowienia (terminowości złożenia wniosku, legitymacji strony, powołania podstawy wznowienia). Postanowieniem z [...].08.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wznowił postępowanie administracyjne uznając za spełnione przesłanki formalne do wydania takiego orzeczenia, a decyzją z [...].09.2011 r. znak [...] odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...].04.2010 r. Argumentował, że przedłożona fotografia nie stanowi istotnego w sprawie dowodu, a prowadzone przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] prace budowlane wykonywano w oparciu o pozwolenie na budowę i nie stanowiły samowoli budowlanej. Brak wiatrołapu na tej fotografii, uwzględniając że pozwolenie na budowę nie utraciło ważności do zakończenia robót budowlanych, nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. B. wskazując na bezpodstawne ustalenie faktu kontynuowania budowy przez 17 lat tj. od wydania pozwolenia na budowę w 1983 r. do wykonania wiatrołapu w 2000 r. W jej ocenie skoro w projekcie budowlanym nie zaplanowano wiatrołapu, to nie można przyjąć jego wykonania na podstawie pozwolenia na budowę. Jej zdaniem pozwolenie na budowę wygasło, a ponieważ pierwotni inwestorzy zmarli pod koniec lat 80-tych, to ich małoletni syn nie mógł kontynuować budowy i dopiero po osiągnięciu pełnoletniości wznowił roboty budowlane przy budynku i wykonał wiatrołap. To dowodzi, że roboty były przerwane na dłużej niż 2 lata, pozwolenie na budowę wygasło, a wykonanie wiatrołapu w 2000 r. było samowolą budowlaną, bowiem wymagało nowego pozwolenia. Stąd zaskarżone orzeczenie narusza art. 37 prawa budowlanego. Decyzją z [...].11.2011 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił zastosowanie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i wskazał, że przedłożone zdjęcie z 1993 r. może być co do zasady nowym dowodem w sprawie, nieznanym wcześniej organowi. Nie wystarcza ono jednak do wydania decyzji o odmiennej treści niż decyzja pierwszoinstancyjna odmawiająca uchylenia rozstrzygnięcia z [...].04.2010 r. Zdaniem organu nie można wykluczyć, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1983 r. polegające na wybudowaniu wiatrołapu zostało zalegalizowane. Nadto organ odwoławczy ocenił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyprowadzono trafne wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego. Wyjaśniono, że przepis art. 37 prawa budowlanego nie powoduje wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z urzędu, ale konieczne jest wydanie odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy stwierdził uchybienia procesowe na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego: brak wyjaśnienia czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania oceniono spełnienie warunków formalnych wznowienia oraz brak pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak, w jego ocenie, nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie, a pouczenie o prawach z art. 10 § 1 Kpa wystosowano przed wydaniem decyzji odwoławczej. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego A. B. zarzucając naruszenie przede wszystkim art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że budowa wiatrołapu w 2000 r. nie wymagała nowego pozwolenia na budowę, że nie przerwano od 1983 r. prowadzenia prac budowlanych, że wygaszenie pozwolenia na budowę następuje wyłącznie w drodze odrębnej decyzji, a nie z mocy prawa. Zarzuciła też naruszenie art. 28 prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że poprzednie wygasło, naruszenie art. 48 poprzez niewszczęcie postępowania legalizacyjnego z tego przepisu, art. 77 § 1, 7, 8, 11 Kpa poprzez przyjęcie istnienia pozwolenia na budowę, którego treść nie była znana organowi, naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez ocenę dowodu z fotografii jako nieistotnego, art. 105 §1 poprzez wydanie decyzji przy braku ustalenia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenia uzasadnienia, w którym powołano fakty nieodpowiadające rzeczywistości. Uzasadnienie skargi zawiera wskazanie, że organ bezpodstawnie przyjął domniemanie o legalności wykonania wiatrołapu, podczas gdy przeciwko ustaleniu o kontynuowaniu budowy przez 17 lat i niewygaśnieciu pozwolenia na budowę skarżąca przedstawiła dowód w postaci fotografii. Zwróciła też uwagę, że nie ustalono jednoznacznie w jaki sposób zakończyło się postępowanie dotyczące odstępstw od pozwolenia na budowę z 1983 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W sprawie niniejszej zaskarżona została decyzja kończąca postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Postępowanie nadzwyczajne wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło legalizacji budowy wiatrołapu na działce nr [...] w N., ale jest formą jego nadzoru. Stąd nie bada się w nim ponownie sprawy w jej całokształcie, ale wyłącznie wystąpienie powołanej przez stronę podstawy wznowienia. Z wniosku inicjującego postępowanie wynika, że A. B. powołała dwie podstawy wznowienia: art. 145 § 1 pkt 1 Kpa – ujawnienie fałszywych dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz art. 145 §1 pkt 5 Kpa – wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który ją wydał. Natomiast z uzasadnienia wniosku wynika, że strona powołuje się wyłącznie na nowy dowód w sprawie – fotografię z, jak wskazała, 1993 r. obrazującą brak wiatrołapu. Jest rzeczą oczywistą, że w sprawie nie zaszła podstawa do wznowienia przewidziana w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Skarżąca nie wskazała bowiem orzeczenia sądu powszechnego ani nawet orzeczenia organów ścigania o prowadzeniu postępowania karnego w zakresie fałszu dowodów przeprowadzonych w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].04.2010 r. Odnośnie przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 Kpa, wskazać należy że organy prawidłowo ustaliły, że przedłożone przez skarżącą zdjęcie stanowi co prawda nowy dowód, nieznany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w dniu wydania decyzji z [...].04.2010 r. o odmowie nakazania rozbiórki wiatrołapu, natomiast nie ma on istotnego znaczenia w sprawie, a zatem nie może doprowadzić do wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Słusznie uznały organy, że przedłożone przez Skarżącą zdjęcie niczego istotnego do sprawy nie wnosi a na pewno nie podważa ustaleń organu I instancji zawartych w decyzji z [...].04.2010 r. Przypomnieć należy, że decyzję tę wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego z argumentacją, że pomimo braku dokumentów nie ma podstaw by twierdzić, że projekt zamienny nie został wykonany i nie nastąpiła legalizacja wprowadzonych zmian. W konkluzji tej decyzji organ stwierdził, że powyższe ustalenia, a także właściwy stan techniczny obudowy schodów oraz fakt, że nie naruszają one obowiązujących przepisów w zakresie lokalizacji i warunków technicznych nie dają podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Niewątpliwie przedłożone przez Skarżącą zdjęcie nie podważa konstatacji organu, że projekt zamienny został wykonany i że nastąpiła legalizacja wprowadzonych zmian. Nie sposób też przyjąć, że zdjęcie podważa ustalenia organu co do stanu technicznego obudowy schodów oraz jej zgodności z przepisami w zakresie lokalizacji i z warunkami technicznymi. Porównanie tego zdjęcia (na którym widać nieotynkowany budynek mieszkalny) ze zdjęciem wykonanym podczas kontroli 02.03.2010 r. (na którym widoczny jest wykonany wiatrołap) uprawnia do wniosku przeciwnego do stawianego przez Skarżącą, że w roku 1993 mogły w nim trwać roboty budowlane. Na zdjęciu z 1993 r. budynek wygląda bowiem jak obiekt niezakończony. W tych okolicznościach zdjęcie nie podważa wyjaśnienia syna inwestora, złożonego w postępowaniu legalizacyjnym w dniu 16.03.2010 r. (k. 30), który stwierdził wykonanie wiatrołapu w 2000 r., a przede wszystkim wskazał na stale trwające w budynku prace budowlane, aż do jego sprzedania w 2004 r., tj. m.in. wymurowanie ściany w miejsce zaplanowanej lukarny, wstawienie okna, pokrycie blachą. Nie było zadaniem organu, rozpoznającego wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, poszukiwanie we własnym zakresie innych niż sporna fotografia dowodów uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego odmowy nakazania rozbiórki, jako że wznowione postępowanie, co wyżej wskazywano, nie jest kontynuacją postępowania zwykłego i to strona ma obowiązek przedstawić w nim dowody uzasadniające wystąpienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Inaczej rzecz ujmując, przedłożony przez skarżącą dowód nie jest dowodem istotnym, bowiem nie podważa ustaleń organu zawartych w decyzji z [...].04.2010 r. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 § 1 Kpa), a w konsekwencji do naruszenia art. 28 czy art. 48 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – tych ostatnich dlatego, że niewystąpienie przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa wykluczało jednocześnie stwierdzenie wystąpienia samowoli budowlanej. Również zaskarżoną decyzję należy uznać za uzasadnioną w sposób uwzględniający treść art. 107 § 3 Kpa i wystarczający do dokonania kontroli sądowej, co wyklucza naruszenie tego ostatniego przepisu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że brak decyzji wygaszającej pozwolenie na budowę [...].07.1983 r. (na wydanie takiej decyzji nie powołują się strony ani nie ustalił tego organ w postępowaniu zwykłym) również świadczy o występowaniu kontynuacji budowy. Przepis art. 37 prawa budowlanego obowiązywał od 1994 r. Początkowo okres przerwy w budowie określono w ustawie na dwa lata, a od 23.08.2008 r. na trzy lata. Jeśli zatem, jak twierdzi skarżąca, przedmiotowa przerwa trwała co najmniej około siedmiu lat (1993-2000), to należy przypuszczać, że przez tak długi okres byłaby wydana decyzja o wygaszeniu pozwolenia z 1983 r. Jej brak może wskazywać, w powiązaniu z innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, że budowa nie była przerwana, a zatem że wykonanie wiatrołapu mogło nastąpić na podstawie pierwotnego pozwolenia z 1983 r. W każdym razie kontrdowodów na tę okoliczność skarżąca nie przedstawiła i roli takiego kontrdowodu nie spełnia przedłożona fotografia. Nie można też zgodzić się z zaprezentowaną przez skarżącą interpretacją art. 37 prawa budowlanego, z którego wywodzi ona wygaśnięcie z mocy prawa pozwolenia na budowę przerwanej przez czas wskazany ustawowo. Zdaniem składu orzekającego w przypadku nierozpoczęcia lub niekontynuowania budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia – wydawana jest decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Ma ona charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny tzn. wywołuje skutki od dnia, w którym powstały przesłanki do jej wydania (vide wyrok WSA w Krakowie z 29.10.2007 r., II SA/Kr 326/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Reasumując, w decyzji z dnia [...].04.2010 r. organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw by uznać, że projekt zamienny nie został wykonany i że nie nastąpiła legalizacja obiektu. Jest odrębną kwestią czy w oparciu o zebrany materiał dowodowy w postępowaniu legalizacyjnym organ mógł dojść do takich konstatacji. Tym niemniej złożone przez Skarżącą zdjęcie tych ustaleń nie wzrusza. Odnośnie treści postanowienia z [...].08.2011 r. wznawiającego postępowanie, w którego uzasadnieniu nie zawarto oceny przesłanek formalnych wniosku o wznowienie to istotnie stanowi to o naruszeniu art. 148 § 1 Kpa. Zauważyć jednak należy, że wznowienie było działaniem na korzyść strony, co pozwala uznać to naruszenie za niemające wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo również organ odwoławczy przyjął, że zawiadomienie stron przed wydaniem decyzji w II instancji o prawie zapoznania się z aktami sprawy "naprawiło" nieprawidłowość w postaci braku takiego zawiadomienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że istniejący wiatrołap w żaden sposób nie może naruszać praw skarżącej. Jak wynika z kopii mapy (karta 7 akt administracyjny) przylega on do budynku mieszkalnego i według oświadczenia A. K., złożonego na rozprawie, znajduje się on w odległości 6,5 m od granicy działki skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt 2. wyroku przyznano pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenie za zastępstwo prawne na podstawie art. 250 art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).