II SA/Bk 170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót ziemnych oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości Z., gm. C. W dniu [...] października 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny, w trakcie których ustalili, że teren działek nr [...], [...] i [...] jest podniesiony przy granicy działki [...] na wysokość od 2,0 m do 6,0 m. Różnica 2,0 m występuje na granicy działek [...] i [...], a różnica 6,0 m przy granicy działek [...] i [...] przy studni rewizyjnej kanalizacji deszczowej i rowie melioracyjnym R16. Skarpa usytuowana przy granicy działek [...] i [...] nie była porośnięta roślinnością, co świadczy o tym, iż usypana została stosunkowo niedawno. Nasyp ten stanowi drogę dojazdową do działek A. R. Obecna na wizji A. R. oświadczyła, że "na przedmiotowych działkach nie są prowadzone żadne roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę. Działki nr geod. [...]; [...] i [...]stanowią drogę dojazdową do pozostałych jej działek. Przedmiotowe działki oraz inne przyległe do tych, należące do A. R. stanowiły niegdyś wyrobisko kopalniane (teren górniczy), które po zamknięciu kopalni zostało zrekultywowane zgodnie z projektem i decyzją Urzędu Marszałkowskiego w B. i odebrane przez Zakład Górniczy w L. Na terenie rekultywowanym w 2014 r. wybudowane zostały budynki firmy S., natomiast na pozostałej części terenu zrekultywowanego wydzielone zostały działki o nr geod. [...], [...] i [...], których rzędne zbliżone są (nieznacznie niższe) do terenu ww. firmy. Teren przedmiotowych działek systematycznie jest porządkowany i równany. Wszelkie roboty prowadzone na ww. działkach nie ingerują w działkę skarżącego. Istniejący nasyp i skarpa nie naruszają granicy z działką [...]". A. R. dodała także, iż skarżący systematycznie usuwa słupki graniczne, wprowadzając urzędników w błąd. W dniu oględzin skarżący opisywał wg niej sytuację która nie ma miejsca, gdyż jego działka nie jest zalewana, a ewentualne obsypywanie się skarpy może mieć miejsce wyłącznie na jej działkach. Obecny także na wizji P. T. oświadczył, że w jego ocenie zostały znacznie zmienione pierwotne rzędne terenu przedmiotowych działek (ww. teren podniesiony został poprzez nawiezienie mas ziemi w najwyższym punkcie 6, ) przez co zmieniły się stosunki wodne i ukształtowanie terenu. Przez zalewanie działki nr [...] wodą i błotem nie może prowadzić na niej upraw (aktualnie teren ten jest porośnięty trawą). Takie działanie obniża znacznie wartość i użyteczność tej działki. Skarżący żąda zabezpieczenia swojej działki w taki sposób, aby woda i błoto z działek nr [...], [...], [...] "nie ingerowały" w jego działkę oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego (zniwelowanie terenu ww. działek do rzędnych działki nr [...]). Nadto oświadczył, że podnoszenie terenu działek nastąpiło w roku 2011 i było kontynuowane przez kolejne lata. Grunt nasypowy pozyskiwany był z budowy trasy [...] - droga krajowa. Rekultywacja ww. terenu z uwagi na wydobycie niegdyś iłów (zbiornika wodnego - glinianki) winna, wg skarżącego, dotyczyć jedynie tego zbiornika, natomiast wykonane zostały potężne nasypy ziemi i gruzu o wysokości nawet do 6,0 m, co doprowadziło do znacznej zmiany ukształtowania terenu oraz zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych i podziemnych, co wpływa na ekosystem, który objęty jest "Naturą 2000". Nadto organ I instancji ustalił, że decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2013 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. R. pozwolenia na budowę obejmującego: budynek magazynowy z zapleczem socjalno - biurowym (terminal przeładunkowy na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Następnie decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] października 2013 r. przedmiotowe pozwolenie na budowę na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (poprzednie nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) przeniesione zostało na S. Sp. z o.o. W związku z zakończeniem inwestycji, inspektor nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obejmujące: budynek magazynowy z zapleczem socjalno - biurowym (terminal przeładunkowy) wraz z towarzyszącymi obiektami zrealizowanymi na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podano, że z analizy i porównania mapy dla celów projektowych z dnia [...] stycznia 2013 r. z mapą poinwentaryzacyjną z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, iż teren przedmiotowych nieruchomości nie zmienił swych rzędnych. Poziom przedmiotowych nieruchomości istniał już na etapie projektowania, zatwierdzenia projektu i wydania decyzji pozwolenia na budowę z tego też względu naturalny teren został podwyższony przy granicy działki 5[...]o około 4,0 m przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Dalsze sukcesywne podwyższanie terenu przedmiotowych działek ma miejsce po oddaniu budynków do użytkowania (o czym informuje skarżący w protokole z oględzin oraz w swej skardze, co potwierdzone jest dokumentacją fotograficzną załączoną do akt sprawy). Organ podał, że w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane, nawożenie mas ziemi w celu podwyższenia poziomu nieruchomości nie stanowi robót budowlanych w związku z czym nie podlega regulacji przepisów prawa budowlanego i tym samym nie stanowi przedmiotu oceny organu jakim jest nadzór budowlany. Wykonanie niwelacji terenu, nawożenie ziemi i podwyższanie poziomu gruntu może podlegać reglamentacji prawa budowlanego wówczas, gdy stanowi element prac przygotowawczych wykonywanych na terenie budowy. W niniejszym przypadku podwyższanie terenu nie stanowi prac przygotowawczych wykonywanych na terenie budowy i nie podlega przepisom prawa budowlanego. Wykonywanie takich czynności nie wymaga ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę i pozostaje poza zakresem działania organów nadzoru budowlanego. Powyższe czynności mogą być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych. W takim przypadku organem właściwym do podjęcia działań w jest Burmistrz C. Nadto organ wskazał, że kwestia ewentualnego naruszenia cudzej własności poprzez usuwanie słupków granicznych należy kierować na drogę sądową z powództwa cywilnego. Także kwestia dalszego sukcesywnego podnoszenie terenu działek [...] oraz [...] i [...] (nieobjętych pozwoleniem na budowę), poprzez nawożenie ziemi niewiadomego pochodzenia wynikiem czego jest zmiana stosunków wodnych nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. T. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu podano, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do zajmowania się tylko obiektami budowlanymi lub robotami budowlanymi wykonywanymi niezgodnie z prawem lub będącymi w nieodpowiednim stanie technicznym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zmiana ukształtowania terenu (poprzez nawiezienie ziemi). Z akt sprawy nie wynika, aby na terenie działek [...] i [...] były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Sama, zaś, zmiana ukształtowania terenu (nasypanie ziemi) niezwiązana z wykonaniem robót budowlanych, nie może być rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego. Podano, że na działce nr [...] została wykonana kanalizacja deszczowa w ramach pozwolenia na budowę budynku magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym (terminalem przeładunkowym), portiernią, wiatą oraz innymi obiektami towarzyszącymi wymienionymi w decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Jednakże roboty wykonane w ramach pozwolenia na budowę zostały zakończone i oddane do użytkowania. Z akt tego postępowania nie wynika, aby zmiana wysokości terenu nastąpiła podczas budowy. Jeżeli zaś, nasypanie ziemi na działce nr [...] nie było związane z wykonanymi robotami (np. wykonano je w okresie późniejszym) to nie należy ono także do kompetencji nadzoru budowlanego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył P. T. i zarzucił naruszenie: - art. 107 § 1 kpa polegające na braku spełnienia ustawowego wymogu oraz zawarcia w treści decyzji oznaczenia stron postępowania; - art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa poprzez pozbawienie strony przez organ odwoławczy możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, tym samym uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, tj. zakreślenie stronie w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., siedmiodniowego terminu, od dnia otrzymania pisma, do zapoznania z aktami i składania wniosków, a następnie przedłużenie przez organ postępowania odwoławczego pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz błędne wskazanie jako zakończenia postępowania daty cyt:,,do dnia [...].01.2014 r." bez ponownego wyznaczenia terminu zapoznania z aktami oraz, po przedłużeniu postępowania, pouczenia o możliwości składania wniosków i żądań oraz tym samym pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu; - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 15 kpa, poprzez brak całościowego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaniechanie przez organy wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy niezbędnego dla rozstrzygnięcia, krótkie ogólnikowe oraz lakoniczne powielenie, w treści uzasadnienia skarżonej decyzji przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności; - art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 107 § 1, § 3 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, braku zawarcia przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji wymaganego prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, rozminięcia się wskazanej podstawy prawnej w sentencji skarżonej decyzji z jej uzasadnieniem, co powoduje niezrozumienie rozstrzygnięcia i uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ odwoławczy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że brak jest w aktach postępowania prowadzonego przez organ I instancji, oceny legalności usypania na działkach nr [...], [...] i [...], 6 - metrowego nasypu względem działki nr [...], a co wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. Zdaniem skarżącego ziemia zostało nawieziona w związku z wykonywaniem prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] maja 2015 r. skarżący podał, że nasyp jest nadal podnoszony. Wyjaśnił, że nie był powiadamiany o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwoleniu na budowę na działkach sąsiedzkich. Złożył do akt mapę oraz kserokopię pism Burmistrza C. z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] kwietnia 2013 r. Pełnomocnik organu wyjaśnił, wskazując na mapę dołączoną do pozwolenia na budowę, tj. decyzji [...] czerwca 2013 r., że w ramach pozwolenia na budowę zostało zatwierdzone ukształtowanie terenu na działce [...] obecnie [...] oraz [...] obecnie [...] oraz w części [...] obecnie [...] i na tej działce została położona kanalizacja deszczowa która również jest ujęta w pozwoleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. P. T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie: PINB) o podjęcie interwencji z powodu zalewania wodą i błotem jego działki o nr [...] położonej w Z. Twierdził, że teren sąsiednich działek o nr geodez. [...], [...], [...] został podniesiony poprzez usypanie nasypu, co stało się powodem zalewania jego działki, a nasyp jest nadal podwyższany. Żądał przywrócenia terenu do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających podtapianiu. Powyższe żądanie oraz opis stanu faktycznego, dokonany przez skarżącego, sugeruje, iż problem dotyczy zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do orzekania w tego rodzaju sprawach. PINB, zanim dokonał umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy usypywanie ziemi (podwyższenie rzędnych terenu) przy działce nr [...] wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych, bowiem tylko w takim przypadku ingerencja organów nadzoru budowlanego byłaby dopuszczalna. W ocenie Sądu, ustalenia i stanowisko organów obu instancji było prawidłowe. Organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca sporu i zgromadził dokumentację. Na tej podstawie wywiódł prawidłowe wnioski. Sam skarżący stwierdził, że podwyższanie terenu na granicy z jego działką trwa od 2011 roku. Tymczasem A. R. uzyskała decyzję z dn. [...].06.2013 r. Starosty B. o pozwoleniu na budowę dużego kompleksu obiektów budowlanych, w skład którego wchodziła m. in. droga dojazdowa wraz z układem odwodnienia, utwardzeniem terenu jako wewnętrzny układ drogowy z miejscami postojowymi, na działkach m. in. o nr [...] (dawniej przed podziałem – [...]), [...] (dawniej – [...] Roboty budowlane zostały wykonane w ramach w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały zakończone i oddane do użytkowania decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dn. [...].07.2014 r. Jak słusznie ustaliły organy, na podstawie porównania mapy do celów projektowych z dn. [...].01.2013 r. z mapą poinwentaryzacyjną z dn. [...].07.2014 r., już na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę został zaakceptowany teren pod budowę, podwyższony przy granicy z działka o nr [...] o 4 metry. Należy zauważyć, że organ I instancji uzyskał informację o potrzebie zbadania sprawy, po raz pierwszy w dniu [...].08.2014 r. (zostało przesłane organowi pismo skarżącego z [...].06.2014 r. przez Burmistrza C.), a następnie wskutek złożenia wniosku przez skarżącego do PINB w dniu [...].09.2014 r. Daty te świadczą o prawdziwości stanowiska organu, iż teren objęty prawomocną i ostateczną decyzją Starosty B. z d. [...].06.2013 r. o pozwoleniu na budowę (i po jej zrealizowaniu, zgodnie z tą decyzją), nie wymagał żadnej interwencji PINB. Dalsze nasypywanie ziemi, po zakończonych robotach w ramach pozwolenia na budowę, na działce o nr [...] nie należy do rozpatrzenia w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jak słusznie zauważyły organy, wykonywanie niwelacji terenu, nawożenie ziemi i podwyższanie poziomu gruntu zawiera się w unormowaniach przepisów prawa budowlanego tylko wówczas, gdy jest to związane z pracami przygotowawczymi do wykonywania robót budowlanych. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie podziela ich zasadności. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. jest zupełnie niezrozumiały. Decyzja organu I instancji z dnia [...].11.2014 r. o umorzeniu postępowania zawiera niezbędne elementy przewidziane tym przepisem. Nazwisko P. T. nie jest wprawdzie wymienione w komparycji tej decyzji, lecz z jej uzasadnienia niewątpliwie wynika, że organ prowadził postępowanie na wniosek skarżącego, którego treść została dosłownie przytoczona. Trudno też zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.). Skarżący został powiadomiony o wszystkich czynnościach dokonywanych przez PINB, a wiec: o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 3.10.2014 r.), o terminie oględzin, w którym brał udział w dniu [...].10.2014 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków, uwag czy zastrzeżeń przed wydaniem decyzji (zawiadomienie z dn. [...].10.2014 r. odebrane tego samego dnia przez P. T.). Także organ odwoławczy, pomimo że nie dołączył żadnych nowych dowodów w sprawie, zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami pismem z [...].12.2014 r., a następnie zawiadomił o przedłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia [...].01.2014 r. Organy przestrzegały przepisów art. 35 i 36 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Nie sposób czynić zarzutu organom, że wyznaczyły termin 7 dni na zapoznanie się z aktami i składanie wniosków przez stronę. Jest to termin instrukcyjny. Jeżeli, w ocenie skarżącego, byłby to termin niewystarczający, to strona zawsze mogła wnosić o jego przedłużenie, co jednak nie miało miejsca w tejże sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 15 k.p.a. Organy obu instancji zebrały materiał dowodowy w sposób wystarczający i oceniły go w takim zakresie, w jakim wymagał rezultat postępowania tj. pod kątem umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Organy wyjaśniły, że nadzór budowlany nie jest właściwy do rozpoznania spraw z zakresu stosunków wodnych, a do takich kwalifikowały się czynności sąsiada skarżącego polegające na podwyższaniu terenu poprzez nawożenie ziemi. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną prawidłowo powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Poza granicami skargi (korzystając z przepisu art. 134 p.p.s.a.) skład orzekający zwraca uwagę na pismo Burmistrza C. z dnia [...].07.2014 r. (dołączonego przez skarżącego do akt sądowych k.35). Z pisma tego wynika, iż Burmistrz C. nie prowadził postępowania w zakresie zakłócenia stosunków wodnych w żadnym zakresie, uznając że jest to kompetencja nadzoru budowlanego i zwrócił wniosek skarżącego. Na prawidłowość zaskarżenia czynności Burmistrza służą środki prawne, o których Sąd nie będzie pouczał, jako że skarżący korzysta z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast, należy zwrócić też uwagę na decyzję Starosty Powiatu B. z dn. [...].06.2013 r., która w ramach udzielonego pozwolenia na budowę, zaakceptowała m. in. niektóre roboty ziemne na terenie sąsiadującym z działką skarżącego. T. T. nie był stroną tego postępowania, co wynika z adnotacji o doręczeniach decyzji i z wyjaśnienia skarżącego. Tu również istnieją środki prawne do jej, ewentualnego, wzruszenia. Natomiast, umorzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego, z przyczyn wskazanych powyżej, w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a., na tym etapie stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd uznał za prawidłowe. Sąd skargę oddalił jako niezasadną na mocy art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)