II SA/Bk 171/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. F. Z. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu J. K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Zarząd Województwa P. wnioskiem z dnia [...] października 2005r. wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na etapowej realizacji Opery P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w kwartale ulic K. i K. w B. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 105 §1 k.p.a., umorzył postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując, że opisana inwestycja nie podlega obowiązkowi uzyskania takiej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zwróciło się Stowarzyszenie F. Z. w B., podnosząc, że organ bezzasadnie przyjął, że całe przedsięwzięcie budowy opery nie podlega zaliczeniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2006r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta B. z dnia [...] listopada 2005r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Opery P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W dniu 7 listopada 2006r. Stowarzyszenie F. Z. w B. złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że umorzeniu podlega postępowanie, które stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie powodem umorzenia było nie wymienienie planowanego rodzaju inwestycji w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe rozstrzygnięcie, co do istoty, gdyż przedmiotowa inwestycja nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji zawierającej środowiskowe uwarunkowania zgody na jej realizację. Za chybiony Kolegium uznało również zarzut skarżącego dotyczący niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, podkreślając, że zagadnienie to nie ma żadnego związku z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wyjaśniono, że skoro w niniejszym przypadku nie wolno było wydać zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia, ocena zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym jest kwestią nie mającą związku ze sprawą i nie może mieć znaczenia dla oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta B. winna być uznana za nieważną, czy nie. Dalej organ podkreślił, że skoro przepisy nie nakładały na Prezydenta B. obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też nie upoważniały do jej podjęcia na zasadach uznania, umorzenie wszczętego w takiej sprawie postępowania uznać należy za działanie w pełni zgodne z procedurą administracyjną i Prawem ochrony środowiska. Powołując się na powyższe okoliczności za bezzasadne Kolegium uznanało zarzuty Stowarzyszenia jakoby badana decyzja rażąco naruszała prawo lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2006r. stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze Stowarzyszenie F. Z. w B. podniosło zarzut bezzasadnego przyjęcia przez organ, że całe przedsięwzięcie budowy opery nie podlega zaliczeniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz sprzeczności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest rozstrzygnięciem o wyjątkowym charakterze i może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja zawiera wadę rażącego naruszenia prawa lub wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Z uwagi jednak na wielość i różnorodność podniesionych w skardze zarzutów na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2005r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Opery P. Oznacza to, że przedmiot decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007r. wyznacza granice rozpoznania niniejszej skargi. Uszczegółowienie to jest konieczne, albowiem skarżące Stowarzyszenie podnosi zarzuty nie tylko wobec w/w decyzji, ale i wobec innych, zaskarżonych lub niezaskarżonych wcześniej do sądu administracyjnego rozstrzygnięć, czy innych zaistniałych w toku postępowania i poza nim okoliczności faktycznych, których Sąd nie mógł i nie objął swoją kognicją w sprawie niniejszej. W dalszej kolejności należy sprecyzować zakres, w jakim toczyło się postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Nie było to postępowania prowadzone w tzw. zwykłym toku instancji, lecz postępowanie nadzwyczajne podjęte w trybie art. 156 k.p.a. – o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W postępowaniu tym nigdy nie dochodzi do badania sprawy, co do jej istoty, lecz jego przedmiotem jest wyłącznie ocena czy zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Z tego względu wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do oceny zasadności podjętej przez Prezydenta Miasta B. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Opery P., pozostają poza sferą zainteresowań Sądu jako wykraczające poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Mając na uwadze opisany zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zobowiązane było w przedmiotowej sprawie do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2005r. znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do jej wydania w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub tez ich odmówiono (vide: wyrok NSA z dnia 26.05.1989 r., sygn. akt IV SA 339/89 – ONSA 1989, w 1, poz. 50). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, dlatego też nie słuszne jest utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa (tak: NSA w wyroku z dnia 31.01.2006r. I OSK 883/05, Lex nr 299873). Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżące Stowarzyszenie domagało się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2005r., argumentując, że bezzasadnie umorzono postępowanie przyjmując, że całe przedsięwzięcie budowy opery nie podlega zaliczeniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Dodatkowo wskazano na sprzeczność ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu podniesione zarzuty, jak słusznie przyjęło to SKO, nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po pierwsze, podstawą umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Opery P., była okoliczność nie wymienienia planowanego rodzaju inwestycji w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Jak słusznie, bowiem przyjęto, skoro przepisy §2 i 3 wskazanego rozporządzenia nie wymieniają takiego przedsięwzięcia jak budowa opery, a jako inwestycję mogącą pogorszyć znacznie stan środowiska wymienia się jedynie budowę garaży i parkingów na ponad 300 samochodów osobowych (w przedmiotowej sprawie inwestor zgłosił natomiast zamiar budowy 222 miejsc postojowych i garaży dla samochodów osobowych), tym samym nie było podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawy. Również drugi zarzut skarżącego Stowarzyszenia, a mianowicie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r. Jak słusznie, bowiem zauważa SKO, podniesiony zarzut nie ma żadnego związku z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Aspekt ten, stosownie do art. 56 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, brany jest pod uwagę dopiero w postępowaniu, w którym następuje ustalenie środowiskowych uwarunkowań, bądź, gdy ma być podjęta decyzja odmawiająca zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco pogorszyć stan środowiska. Skoro w niniejszym przypadku nie było podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak też do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia, ocena zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym jest kwestią nie mającą związku ze sprawą i nie może mieć znaczenia dla oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta B. winna być uznana za nieważną, czy nie. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko SKO uznające, że skoro przepisy nie nakładały na Prezydenta B. obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też nie upoważniały do podjęcia decyzji na zasadach uznania, umorzenie wszczętego w takiej sprawie postępowania było działaniem w pełni zgodnym z procedurą administracyjną i Prawem ochrony środowiska. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2005r. Wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.