II SA/Bk 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zmiany decyzji poprzez przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego i odmawiającej objęcia ubezpieczeniem społecznym ZUS oraz wypłaty świadczenia wraz z odsetkami i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Wójta Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku D. G. z dnia [...] grudnia 2017 r., w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję nr [...], w której: 1. odmówił zmiany decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. poprzez przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] listopada 2012 r. na stałe; 2. odmówił objęcia ubezpieczeniem społecznym w ZUS na okres świadczenia oraz wypłaty świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 155 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952). W uzasadnieniu podał, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] przyznał D. G. świadczenie pielęgnacyjne na czas określony do dnia [...] marca 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. strona złożyła wniosek o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej okresu, na jaki przyznano świadczenie, wskazując datę [...] czerwca 2013 r. oraz dołączyła dokumenty świadczące, że E. K. (matka wnioskodawczyni) jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. W oparciu o te dokumenty Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmówił zmiany pierwotnej decyzji z uwagi na zmianę przepisów prawa i treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w dniu [...] maja 2013 r. wydało decyzję nr [...] utrzymującą je w mocy. W dniu [...] grudnia 2017 r. D. G. wniosła o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, obecnie zasiłku dla opiekuna na stałe, poczynając od dnia [...] października 2012 r., objęcie ubezpieczeniem emerytalno - rentowym przez cały okres oraz o wypłatę świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na wezwanie o sprecyzowanie wniosku w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. podała, że wnosi o zmianę decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub w trybie art. 155 K.p.a. lub wznowienie postępowania i naprawienie wyrządzonej szkody poprzez uwzględnienie żądań w całości. Wymieniła swoje żądania, wskazując, że wnosi o: 1. przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, obecnie zasiłku dla opiekuna na okres od dnia [...] października 2012 r. na stałe; 2. objęcie ubezpieczeniem emerytalno - rentowym w ZUS przez cały okres przyznanego świadczenia i zaliczenie tego okresu do lat pracy; 3. wypłatę świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest możliwa zmiana przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jak też w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. podała, że jej wniosek dotyczył zmiany decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r. w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub w trybie art. 155 K.p.a. lub w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę ósmą i naprawienie wyrządzonej szkody poprzez uwzględnienie ww. żądań w całości. Stwierdziła, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji bardzo krzywdzi ją i mamę E. K. Wskazała, że mama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej, specjalistycznej opieki i pielęgnacji, stosowania specjalnej diety. Podkreśliła, że sprawowanie opieki nad matką jest trudne i bardzo kosztowne, co potwierdzają dołączone do odwołania karty informacyjne leczenia szpitalnego i faktury VAT za wykupione leki, sprzęt ortopedyczny i pieluchomajtki. Odwołująca podała, że matka orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] została uznana odpowiednio: za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Zdaniem odwołującej, każde z tych orzeczeń osobno stanowiło podstawę do zmiany pierwotnej decyzji Wójta Gminy S. z urzędu i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na stałe. Dodała, że krzywdzące postępowanie GOPS w S.ie uniemożliwiło matce i jej korzystanie z uregulowań prawnych, które wprowadził wyrok TK z 5 grudnia 2015 r. K 27/13, wprowadzający zasiłek dla opiekuna. Podkreśliła, że skoro GOPS w S. popełnił błąd nie dokonując zmiany przedmiotowej decyzji po otrzymaniu ww. orzeczeń w dniu [...] marca 2013 r., to powinien go naprawić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji już na samym wstępie postępowania dopuścił się naruszenia jego zasad i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, mogących w sposób istotny wpłynąć na rozstrzygnięcie. Wskazano, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane podaniem D. G. z dnia [...] grudnia 2017 r. o przywrócenie jej od [...] października 2012 r. na stałe świadczenia pielęgnacyjnego, jaki otrzymywała na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., obecnie zasiłku dla opiekuna i w związku z tym objęcie jej ubezpieczeniem emerytalno -rentowym przez cały okres, zaliczenie tego okresu do lat pracy oraz wypłatę świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Motywując wniosek podano, że matka posiada osiem orzeczeń o niepełnosprawności w stopniu znacznym, który datuje się w sposób ciągły i nieprzerwany od [...] sierpnia 2005 r. i wymaga stałej i długotrwałej opieki. Wnioskodawczyni od 2012 r. zrezygnowała z możliwości podejmowania pracy zawodowej z powodu konieczności stałego opiekowania się matką. Tak sformułowany wniosek wymagał doprecyzowania, bowiem wynikało z niego, że D. G. chciałaby otrzymywać świadczenie związane z faktem opiekowania się niepełnosprawną matką, ale nie wynikało z niego w sposób bezsporny, czy intencją wnioskodawczyni było otrzymanie: - świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.); - czy może zasiłku dla opiekuna, o jakim mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.); - czy może nowo wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2013 r. specjalnego świadczenia opiekuńczego, o jakim mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wywiódł, że sprecyzowanie treści żądania przez wnioskodawczynię wymagało zastosowania przez organ pierwszej instancji zasady udzielania informacji, określonej w art. 9 K.p.a., czyli szczegółowego poinformowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na przyznanie prawa do każdego z powyższych świadczeń, udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwał D. G. do wskazania trybu postępowania, w jakim należy wzruszyć ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. przyznającą wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] października 2012 r. do [...] marca 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego takie postępowanie organu pierwszej instancji nie było prawidłowe z następujących powodów: - po pierwsze D. G. w swoim podaniu z dnia [...] grudnia 2017 r. nawet nie sugerowała, że oczekuje wzruszenia ww. decyzji. Zatem żądanie od niej wskazania właściwego trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nie znajduje żadnego uzasadnienia; - po drugie w piśmie skierowanym do wnioskodawczyni organ pierwszej instancji wymienił cztery tzw. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ale oprócz wyszczególnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, nie poinformował o warunkach zastosowania poszczególnych procedur, czyli o odrębnych, konkretnie określonych przepisami prawa przesłankach, jakie muszą zaistnieć by możliwym było wydanie orzeczenia o uchyleniu lub zmianie decyzji pierwotnej w wyniku postępowania przeprowadzonego w poszczególnych trybach. Stąd, gdyby nawet przyjąć, że wolą D. G. było wzruszenie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. przyznającej jej świadczenie, to treść powyższego pisma organu w żaden sposób nie przybliżała wnioskodawczyni do dokonania właściwego wyboru trybu, w jakim miałoby to nastąpić; - po trzecie w piśmie wzywającym wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień organ wskazał m.in. przepisy regulujące postępowania, o których z góry było wiadomo, że nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie a mianowicie art. 154 i art. 155 K.p.a. Przepis art. 154 K.p.a. umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, gdy tymczasem decyzja z dnia 12 listopada 2012 r. przyznawała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaś o braku możliwości zmiany pierwotnej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. w celu przedłużenia okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego orzekł już wcześniej zarówno organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., jak i organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2013 r.; - po czwarte odpowiedź na pytania postawione wnioskodawczyni w wezwaniu do złożenia wyjaśnień w żaden sposób nie przyczyniły się do ustalenia przedmiotu postępowania, a więc rzeczywistej woli strony. Mimo powyższych wad w działaniu Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.ie, D. G. odpowiedziała na skierowane do niej wezwanie. W podaniu z dnia [...] grudnia 2017 r. wyraziła stanowisko, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r. winna być zmieniona w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub w trybie art. 155 K.p.a. Jednocześnie wnioskodawczyni podtrzymała wcześniej sformułowany wniosek o "przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, obecnie zasiłku dla opiekuna od dnia [...] października 2012 r. na stałe", a także o związane z tym objęcie jej ubezpieczeniem emerytalno - rentowym i o wypłatę świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem organu odwoławczego w wyniku rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję, popełniając kolejne błędy. I tak: 1. decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1: tj. orzeczenie o odmowie zmiany decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r. wydał w trybie art. 155 K.p.a. i jednocześnie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomieszał w ten sposób dwa nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, co jest niedopuszczalne i co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; 2. odmówił zmiany pierwotnej decyzji poprzez przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż w podaniu z dnia [...] grudnia 2017 r. jednoznacznie wnioskodawczyni podała, że obecnie świadczenie to jest zastąpione zasiłkiem dla opiekuna; 3. rozstrzygnął sprawę w trybie postępowania wskazanym przez wnioskodawczynię, chociaż właściwy dobór procedury administracyjnej zawsze winien być efektem analizy okoliczności faktycznych, z jakimi organ ma do czynienia i precyzyjnych ustaleń dokonanych wspólnie (organ i strona); 4. zakończył postępowanie wydając decyzję, chociaż wcześniej nie ustalił w sposób bezsporny i jednoznaczny czy wnioskodawczyni, spośród aktualnie uregulowanych w przepisach świadczeń związanych z opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną, oczekuje przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, czy zasiłku dla opiekuna, czy może właściwym rodzajem świadczenia jej przysługującego jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Wątpliwości co do zakresu żądania wnioskodawczyni, stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy, nie zostały wyjaśnione w treści odwołania, a wręcz pogłębiły się wraz ze złożeniem przez D. G. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od [...] października 2012 r. na stałe i wypłatę zaległego świadczenia za okres od [...] kwietnia 2013 r. Wniosek taki, sporządzony na formularzu i dodatkowo zawarty w odrębnym podaniu (oba datowane na [...] stycznia 2018 r.), wpłynął do Kolegium w dniu [...] stycznia 2018 r. i przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. został przekazany Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. celem rozpatrzenia według właściwości. W takiej sytuacji można przyjąć, że rzeczywistą intencją wnioskodawczyni było i jest ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna i że wnioski złożone w styczniu 2018 r., jak i wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r., dotyczą tej samej sprawy administracyjnej; 5. w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji orzekł o odmowie wypłaty świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy przepisy prawa materialnego jakie zastosował, a więc przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dają kompetencje do decyzyjnego rozstrzygania o prawie do poszczególnych świadczeń (w tym do ubezpieczenia), natomiast nie pozwalają na orzekanie w formie decyzji o wypłacie, bądź o odmowie wypłaty świadczeń. Oznacza to, że w ww. zakresie wydał decyzję pozbawioną podstawy prawnej, czyli dotkniętą wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji nie wykonał obowiązków nałożonych treścią art. 9 K.p.a., ale też postąpił wbrew zasadzie praworządności zawartej w art. 6 K.p.a., a ponadto naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i mającą rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a. Stąd na etapie odwoławczym koniecznym okazało się zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W tej sytuacji przedwczesnym byłoby, zdaniem organu odwoławczego analizowanie okoliczności dotyczących stanu zdrowia E. K. i opieki nad matką sprawowanej przez D. G.. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji jednoznacznie ustalić zakres żądania, następnie określić tryb postępowania administracyjnego (zwykły czy nadzwyczajny) właściwy dla rozpatrzenia sprawy zainicjowanej przez stronę postępowania, a w jego ramach przeanalizować okoliczności faktyczne w kontekście odpowiednich przesłanek określonych w obowiązujących przepisach prawa i końcowo podjąć decyzję, wystrzegając się wad kwalifikowanych aktu administracyjnego. Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła D. G. i wniosła o uchylenia decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniosła o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania i wskazanych wyżej decyzji obu organów, wydanych w 2013 r. D. G. wniosła o: 1. zmianę decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r. poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r., objęcie ubezpieczeniem emerytalno - rentowym przez ten okres i wypłatę okres i wypłatę świadczenia za okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. wraz z odsetkami; 2. przyznanie zasiłku dla opiekuna na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. wraz z objęciem odpowiednim ubezpieczeniem oraz wypłatą odsetek; 3. przyznanie zasiłku dla opiekuna na okres od [...] maja 2015 r. na stałe wraz z objęciem odpowiednim ubezpieczeniem i wypłatą odsetek za zwłokę. Uzasadniając powyższe D. G. szczegółowo przedstawiła dotychczasowe działania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., związane ze zgłaszanymi przez nią wnioskami. Podkreśliła, że poczynając od 2012 i 2013 r. opiekuje się matką, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wymieniła szereg dowodów świadczących o niepełnosprawności matki. Uznała, że GOPS w S. celowo i umyślnie uniemożliwił jej skorzystanie z zasiłku dla opiekuna. W końcowej części sprzeciwu D. G. przytoczyła orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygające sprawy podobne do aktualnie rozpatrywanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia [...] czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyrok z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu złożenie sprzeciwu w sprawie niniejszej świadczy o niezrozumieniu instytucji decyzji kasacyjnej. Decyzja ta wydana przez SKO jest bowiem "korzystnym" rozstrzygnięciem dla strony. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter wyłączenie formalny, i w żaden sposób nie odnosi się co do zasadności żądań skierowanych przez D. G. do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Przede wszystkim nie kwestionuje faktu, że E. K.- matka D. G. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak też faktu, że matką opiekuje cię córka. Póki co, to uchylona decyzja organu pierwszej instancji była dla strony niekorzystna, albowiem odmawiała zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. poprzez przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] listopada 2012 r. na stałe. Uchylenie tej decyzji przez SKO oznacza, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jeszcze raz będzie musiał rozpoznać wniosek D. G. z dnia [...] grudnia 2017 r., po uprzednim jednoznacznym określeniu przez nią przedmiotu tego wniosku. Z akt sprawy wynika, że formułowane dotychczas przez D. G. wnioski świadczą o tym, iż jej wiedza na temat świadczeń związanych z opieką nad dorosłym członkiem rodziny i rezygnacją opiekuna z zatrudnienia nie jest wystarczająca. Formułuje ona bowiem zarówno wniosek o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna na stałe, poczynając od 16 października 2012 r.; przyznanie zasiłku dla opiekuna poczynając od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. a następnie od [...] maja 2014 r. na stałe, a także wnioskuje o przywrócenie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. poprzez zmianę pierwotnej decyzji. Rację ma zatem organ odwoławczy, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji powinien przed rozpoznaniem wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. udzielić D. G. wyczerpujących informacji o świadczeniach związanych z opieką nad dorosłym członkiem rodziny i rezygnacją opiekuna z zatrudnienia a także wyjaśnić jakie przesłanki muszą być spełnione dla prowadzenia postępowania w poszczególnych trybach nadzwyczajnych aby w konsekwencji ustalić jednoznacznie przedmiot postępowania i rozstrzygnąć sprawę w odpowiednim trybie. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści lub zakresu, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której on pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej ogólnikowej kwalifikacji przedmiotu żądania, zwłaszcza, gdy jest ono zredagowane w sposób, który umożliwia powiązanie treści żądania z normami prawa administracyjnego kreującymi prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu, istotnie narusza zasady i normy postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 9, art. 61 K.p.a.) działanie organu administracji polegające na wydaniu decyzji odmownej na skutek rozpoznania wniosku z którego nie wynika jednoznacznie przedmiot żądania. Przedmiotowe uchybienie nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby stronom postępowania czynny udział przed dwoma instancjami, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postepowania. W ocenie Sądu jeżeli organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie przedmiotu wniosku to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić. Tym samym stwierdzić należy, że decyzja kasacyjna w sprawie niniejszej została wydania zasadnie. Mając powyższe na uwadze sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.