II SA/Bk 173/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi F. O. D. Ż. w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Z. M. Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej Sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływanemu w dalszej części uzasadnienia jako "Inwestor") pozwolenia na budowę stacji kontroli pojazdów z zapleczem biurowo socjalnym z częścią magazynową i handlową w zabudowie usługowo handlowej, instalacji doziemnej wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, technologicznej i deszczowej, budowę przyłącza gazowego oraz utwardzenie terenu, na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] czerwca 2015r. Inwestor wystąpił z wnioskiem do Starosty S. o wydanie pozwolenia na budowę stacji kontroli pojazdów z zapleczem biurowo socjalnym z częścią magazynową i handlową w zabudowie usługowo handlowej, instalacji doziemnej wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, technologicznej i deszczowej, budowę przyłącza gazowego oraz utwardzenie terenu, na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Starosta S., po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w projekcie budowlanym, w tym obowiązek przeprowadzenia nieinwazyjnych powierzchniowych badań geofizycznych gruntu (metodą georadarową), na terenie planowanego do rozbiórki części budynku oraz na terenie budowy nowego obiektu z podaniem wyników badań tj. wykluczających istnienie powierzchni grzebalnych na w/w terenie. Przeprowadzenie tego typu badań wynikało z faktu, że na działce Inwestora podczas wykonywania prac budowlanych związanych z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej, odkryte zostały dwa szkielety ludzkie, natomiast Komisja Rabiniczna ds. cmentarzy przedłożyła Kartę informacyjną Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie w której wskazane zostało istnienie (w bliżej nie określonym miejscu) co najmniej dwóch grobów masowych żydów z getta, co spowodowało niebezpieczeństwo natrafienia podczas wykonywania prac rozbiórkowych i budowlanych na szczątki ludzkie. Ponadto z przedłożonych przez Komisję Rabiniczna ds. cmentarzy dokumentów wynikało, że teren na którym Inwestor zamierza wybudować obiekt budowlany, do czasu zakończenia II wojny światowej wchodził w skład cmentarza Gminy Żydowskiej o powierzchni 2,9876 ha. Po dokonaniu analizy materiału złożonego w sprawie Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja Ochrony Dziedzictwa Żydowskiego. Wojewoda P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na brak uzgodnienia projektu budowlanego z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wyjaśniono, że ze względu na położenie terenu objętego wnioskiem w otoczeniu obiektu objętego ochroną konserwatorską, a mianowicie cmentarza żydowskiego z XIX w., jako zabytku nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków pod nr rejestrowym A-3 z 24.11.1999r., Starosta S. w ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązany jest wezwać Inwestora do przedłożenia takiego uzgodnienia. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda za zasadne uznał żądanie Skarżącej Fundacji Ochrony Dziedzictwa Żydowskiego uzgodnienia i opinii właściwego związku wyznaniowego tj. Związku Gmin Żydowskich w zakresie użycia terenu cmentarza na inny cel niż grzebalny, wskazując, że teren planowanej inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014r. znak [...] został przeznaczony pod zabudowę usługowo-handlową i nie stanowi cmentarza. Starosta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2015r. nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnienia projektu budowlanego przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. W dniu [...] listopada 2015r. Polski Związek Motorowy przedłożył decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] listopada 2015r. znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku Polskiego Związku Motorowego Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej Sp. z o.o. z siedzibą w B. przy ul. [...], z uwagi na fakt, iż planowane roboty realizowane będą na nieruchomości zlokalizowanej poza terenem części miasta S. wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1957r, nr [...], w związku z czym postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach Starosta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Od ww. decyzji odwołanie wniosła Fundacja Ochrony Dziedzictwa Żydowskiego wskazując na naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu terenu w zw. z art. 6 ust 2-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 23 ustawy o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP oraz Fundacji Ochrony Dziedzictwa Żydowskiego. Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że na mocy decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2014r. znak [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r.) zostały ustalone warunki zabudowy dla omawianej inwestycji przesadzając o jej lokalizacji. Powyższe decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014r., albowiem skarżąca Fundacja Ochrony Dziedzictwa Żydowskiego, pomimo stosownego pouczenia, nie skorzystała z możliwości jej zaskarżenia. Powyższa decyzja wiąże zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a przed jej wydaniem Starosta S. sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w w/w decyzji. Ponadto przed wydaniem decyzji Starosta S. po dokonaniu wnikliwej analizy przedłożonych dokumentów w celu szerszego wyjaśnienia sprawy zażądał od Inwestora przedłożenia raportu z przeprowadzonych badań geofizycznych, aby upewnić się, że na wskazanym przez Inwestora terenie pod realizację inwestycji nie ma ewentualnych grobów osób wyznania żydowskiego. Z opracowanego raportu badań geofizycznych metodą georadarową na działce nr [...] położonej w m. S., na wskazanym przez Inwestora terenie wynika obecność licznych stref anomalnych, tj - hiperbol dyfrakcyjnych, które mogą pochodzić od zakopanych obiektów np. zakopanej infrastruktury, fragmentów gruzu itp., - poziomów refleksyjnych pochodzących od granic fizycznych (np. granic spągu nasypów, stropu gruntów rodzimych). Za niezasadne organ uznał też żądanie Skarżącej Fundacji uzgodnienia i opinii właściwego związku wyznaniowego tj. Związku Gmin Żydowskich w zakresie użycia terenu cmentarza na inny cel niż grzebalny, ponieważ teren planowanej inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014r. znak [...] został przeznaczony pod zabudowę usługowo-handlową i nie stanowi cmentarza. Ponadto z przedłożonych dokumentów w postaci wypisu właścicieli i władających gruntów wynika, że działka nr [...] jest w wieczystym użytkowaniu PZMOT Zarząd Główny W. Ośrodek Szkolenia MOT Nr [...], a Inwestor dysponuje gruntem na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2004r. Konkludując stwierdzono, że w związku z tym, że Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę złożył wymagane przepisami prawa dokumenty, to organ I instancji nie miał podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę, a organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Fundacja Ochrony Dziedzictwa Żydowskiego zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu terenu w zw. z art. 6 ust 2-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 23 ustawy o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych ustawą w tym przede wszystkim uzyskania zgody związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP na lokalizację projektu budowlanego budowy stacji kontroli pojazdów z zapleczem biurowo socjalnym z częścią magazynową i handlową w zabudowie usługowo handlowej, instalacji doziemnej wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, technologicznej i deszczowej, budowę przyłącza gazowego oraz utwardzenie terenu na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] na terenie cmentarza żydowskiego co skutkuje brakiem formalnym i naruszenia ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Inwestora - Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej Sp. z o.o. w B., który wniósł o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W myśl art. 34 ust. 1 pkt 1 tej ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak stanowi zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontrolowanej sprawie organy administracji architektoniczno - budowlanej zatwierdzając projekt budowlany i udzielając Inwestorowi pozwolenia na budowę zachowały warunki określone w/w przepisami. Stwierdziwszy, bowiem, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 32 i 35 prawa budowlanego, prawidłowo udzieliły pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2014r. znak [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r.) ustalającą warunki zabudowy dla omawianej inwestycji przesadzając jednocześnie o jej lokalizacji. Nadto, zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły i wykazały zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto Starosta S. w celu upewnienia się, że na wskazanym przez Inwestora terenie realizacji inwestycji nie ma ewentualnych grobów osób wyznania żydowskiego, zażądał też od Inwestora przedłożenia raportu z przeprowadzonych badań geofizycznich. Z opracowanego raportu badań geofizycznych metodą georadarową na działce nr [...] położonej w S., na wskazanym przez Inwestora terenie wynika obecność licznych stref anomalnych, tj - hiperbol dyfrakcyjnych, które mogą pochodzić od zakopanych obiektów np. zakopanej infrastruktury, fragmentów gruzu itp., - poziomów refleksyjnych pochodzących od granic fizycznych (np. granic spągu nasypów, stropu gruntów rodzimych). Zdecydowana większość zaobserwowanych anomalii georadarowych (hiperbole dyfrakcyjne) pochodzących od zakopanych obiektów koncentruje się na głębokości do 1,5m co odpowiada (zgodnie z dokumentacją geotechniczną) warstwie współczesnych nasypów. Dlatego, jak słusznie stwierdziły organy obu instancji, należy raczej wykluczyć, iż są to pozostałości pocmentarne, wyznaczone anomalie prawdopodobnie odpowiadają fragmentom gruzów, kamieni ewentualnej infrastruktury. W tych warunkach – w przekonaniu Sądu – nie można było podjąć decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie wynik postępowania, jakim było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zasługuje na aprobatę. Legalności decyzji o pozwoleniu na budowę nie podważają również zarzuty podniesione w skardze. Wbrew, bowiem stanowisku Skarżącej Fundacji, organ nie naruszył przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.). Powyższy przepis reguluje bowiem przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika zaś z akt postępowania decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2014r. znak [...] (sprostowana postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r.) ustalająca warunki zabudowy dla omawianej inwestycji stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014r. Powyższe rozstrzygnięcie wiąże zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę i jakiekolwiek kwestionowanie warunków określonych powyższym rozstrzygnięciem na obecnym etapie nie jest dopuszczalne. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Skarżąca Fundacja była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i pomimo stosownego pouczenia, nie skorzystała z możliwości zaskarżenia wydanej w toku tego postępowania - decyzji ustalającej warunki zabudowy. Również zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gminy wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej (t.j.Dz.U. z 2014r. poz. 1798) polegający na braku uzgodnienia i opinii właściwego związku wyznaniowego tj. Związku Gmin Żydowskich w zakresie użycia terenu cmentarza na inny cel niż grzebalny, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie bowiem uznały organy teren planowanej inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014r. został przeznaczony pod zabudowę usługowo-handlową i nie stanowi cmentarza. Ponadto z przedłożonych dokumentów w postaci wypisu właścicieli i władających gruntów wynika, że działka o nr [...] nie jest własnością Skarżącej Fundacji, ale jest w wieczystym użytkowaniu PZMOT Zarząd Główny W. Ośrodek Szkolenia MOT Nr[...]. , a Inwestor dysponuje gruntem na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2004r. W ocenie Sądu analiza postępowania przeprowadzonego przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w przedmiotowej sprawie pozwala na stwierdzenie, że organy zgodnie ze swoimi kompetencjami i w wyznaczonym przez ustawę zakresie oceniły projektowaną inwestycję a uznając, że spełnia ona wszystkie wymogi przewidziane prawem nie mogły odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty S. są zgodne z prawem, nie naruszają przepisów materialnoprawnych, ani przepisów postępowania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.