II SA/Bk 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania R. K., T. P., Ł. B., S. S., K. C., P. S., S. W. i R. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2015 r. znak [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. S.A. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej o wysokości 4,85 m i o długości 99,54 m – kategoria obiektu budowlanego (VIII) na działkach nr ewid. gr [...] w S., ul. O. B. [...]. Decyzje te organ podjął w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 14.04.2015 r. Panowie R. K., T. P., Ł. B., S. S., K. C., P. S., S. W. i R. W. zwrócili się do Starosty S. o wznowienie postepowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...].01.2011 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja z dnia [...].06.2015 r. znak [...], którą Starosta S. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].01.2011 r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] uchylił wskazując, że we wznowionym postepowaniu winny brać udział wszystkie strony postepowania zwyczajnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] odmówił uchylenia własnej decyzji stwierdzając, że brak jest oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość wnioskodawców. Po rozpoznaniu odwołania od tejże decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i utrzymał ją w mocy. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie i oparty na ustawowej podstawie – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadne było wtedy wznowienie postępowania. W ramach postępowania wznowieniowego organ przeanalizował istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawców przesądzającego o statusie strony. Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (również w postepowaniu wznowieniowym), są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który to przepis stanowi tzw. lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postepowania są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji będącego podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w tym w przepisach techniczno budowalnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która stanowi podstawę prowadzonego postępowania wznowieniowego obejmuje swoim zakresem budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej o wysokości 4,85 m i długości 99,54 m. W rozstrzygnięciu tym wyjaśniono, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje jedynie działki inwestycyjne, tj. działki o nr [...]. Ponadto jak wynika z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego wskazane ogrodzenie zbudowane zostanie ze słupów stalowych w rozstawie osiowym 3,05 m oraz 2,55 m wypełnionych prefeaktykowanymi płytami betonowymi. W projekcie stwierdzono również, że ogrodzenie ma stanowić zaporę ograniczającą uciążliwe oddziaływanie zakładu na sąsiednie tereny, oraz zabezpieczyć ma dostęp niepowołanych osób na teren posesji. Po przeanalizowaniu wszystkich odrębnych przepisów mogących wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wnioskodawców w związku z zamierzoną inwestycją (ogrodzenie) organ stwierdził, że nie będzie ona powodować występowania immisji pośrednich takich jak wytwarzanie zapachów, wytwarzanie hałasów, wibracji itp., a tym samym nie może oddziaływać nawet potencjalnie na nieruchomości wnioskodawców w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. Zarzuty jakie zgłosili wnioskodawcy w odwołaniu w istocie dotyczą nie inwestycji w postaci ogrodzenia ale odnoszą się bezpośrednio do działalności zakładu, którego działanie jest uciążliwe dla wnioskodawców. Należy tu jednak zważyć, że obiekty budowlane wchodzące w skład tego zakładu zostały zrealizowane na podstawie odrębnych pozwoleń i na etapie ich wydawania mogły być badane okoliczności związane z ich uciążliwością. Te względy uzasadniały w ocenie organu drugiej instancji uznanie za zgodną z prawem decyzje organu I instancji. Skargę od powyższej decyzji wnieśli R. K., T. P., L. B., S. S., P. S. i R. W. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie mają przymiotu strony i nie są legitymowani do żądania wszczęcia postepowania podczas gdy postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego bowiem sporna inwestycja polegająca na budowie betonowego ogrodzenia o wysokości 4,86 metrów i długości 73,50 metrów od strony drogi publicznej miała na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania obiektów inwestora (polegającego na wydostający, się z terenu zakładu nadmiernego hałasu, wibracji, drgań, zanieczyszczeń powietrza oraz pyłu węgłowego) na nieruchomości mieszkalne stanowiące własność skarżących, które znajdują się w obszarze oddziaływania urządzenia oraz zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego bowiem zakład inwestora został zaliczony do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska i konieczna jest ochrona osób trzecich zamieszkujących na terenach sąsiednich, b) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, 143, 144 kc w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie są stroną w postępowaniu podczas gdy odwołujący się są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, która oddziaływuje na ich prawo własności, zaś celem budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej było odizolowanie i zmniejszenie niekorzystnego wpływu na środowisko oraz zwiększenie bezpieczeństwa terenów sąsiednich stanowiących własność skarżących, wobec czego uznać należy, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu wobec czego skarżącym przysłuchuje przymiot strony postępowania, c) art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę ogrodzenia o konstrukcji stalowej z elementami betonowymi o wysokości 4,85 m i długości 73,50 m, które nie spełnia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w przypadku wybuchu gazu ani w zakresie ochrony środowiska, a ponadto nie zabezpiecza nieruchomości sąsiednich przed uciążliwościami związanymi z pyleniem węglowym i nawozowym, ani przed rozprzestrzenianiem się hałasu, przez co uniemożliwia zgodne z przeznaczeniem zagospodarowanie nieruchomości mieszkalnych skarżących oraz godzi w ich chronione prawem interesy co do spokojnego i niezakłóconego zamieszkiwania, d) art. 5 ust. 1 pkt. 7 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem ochrony praw skarżących do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości oraz niezapewnieniem ochrony ich prawa własności i w konsekwencji pozostawienie poza rozpoznaniem zgłaszanych naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich, a także niewyjaśnienie wpływu budowy ogrodzenia na naruszenie ochronę środowiska i bezpieczeństwa skarżących, e) § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej, które nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i potęguje hałas wytwarzany przez zakład przemysłowy, nie izoluje wydostających się pyłów węgłowych i nawozowych oraz nie spełnia przepisów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i oddziałuje na nieruchomości skarżących; 2) naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie a) art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów strony zgłaszanych w przedmiocie naruszenia praw skarżących do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, bez wskazania motywów jakimi się kierował organ nie podzielając zastrzeżeń strony i poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że dokumenty przedłożone prze inwestora są prawidłowe, bez dokonania prze organ administracji publicznej własnej analizy i oceny materiału dowodowego, powtórzeniu lakonicznych informacji, które nie odnoszą się do zarzutów i zastrzeżeń zgłaszanych prze stronę w toku postępowania, co skutkowało iż w zakresie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń i nieprawidłowości nie zostało przeprowadzone stosowne postepowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego, który posada wiedzę i wiadomości specjalne celem weryfikacji zarzutów strony, b) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez uniemożliwienie kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkować winno uznaniem, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego, c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzanie postepowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na pominięcie przez organ zgłaszanych przez skarżących zagrożeń bezpieczeństwa użytkowania obiektu z uwagi na jego bezpośrednią bliskość z zabudową mieszkaniową, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy bez poszanowania słusznego interesu obywatela polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na oświadczeniu tylko inwestora i skutkowało naruszeniem przepisów art. 77 § 1 k.p.a., d) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie, a mianowicie, czy ogrodzenie betonowe o długości 73 m i wysokości 4,85 m spełnia wymogi techniczne określone przepisami i normami prawa budowlanego, w tym w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i ochrony środowiska, skoro zgodnie z art. 5 prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących w szczególności bezpieczeństwa użytkowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postepowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny, e) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracji publicznej oględzin, rozprawy administracyjnej, dowodu z wyjaśnień Straży Pożarnej, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postepowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny, f) art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niepowołaniu opinii biegłych z zakresu budownictwa, ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w zakresie ustalenia czy przeprowadzone przez inwestora prace zapewniają bezpieczeństwo dla terenów sąsiednich stanowiących zabudowę mieszkaniową i należytą ochronę środowiska przed wybuchami gazu, zapyleniem, hałasem, wibracjami, etc.., g) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie, a mianowicie, czy ogrodzenie betonowe o długości 73 m i wysokości 4,85 m nie potęguje hałasu w sytuacji gdy strony zgłaszały, że przedmiotowa inw2estycja z uwagi na swoją konstrukcję prowadzi do przedstawiania się hałasu na teren nieruchomości mieszkalnych stron, zaś organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny; I wnieśli o: 3) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 4) zlecenie przeprowadzania wszechstronnego postepowania dowodowego, w tym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego; 5) orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 6) zasadzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm, przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (ogrodzenia) i godzi ona w ich interesy do zagospodarowania nieruchomości. Obszar oddziaływania inwestycji wiąże się z działalnością zakładu B., którego aktywność wykracza poza granice inwestycji i w takiej sytuacji winni oni mieć możliwość uczestniczenia w postepowaniu służącym wyjaśnieniu czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki wynikające z przepisów odrębnych zostaną zastosowane. Zasadą w procesie inwestycyjnym jest poszanowanie interesów osób trzecich i stąd też skoro inwestycja może oddziaływać na ich nieruchomość winni oni uczestniczyć w postępowaniu, z uwagi na możliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, ocena interesu prawnego winna odbywać się również przez pryzmat przepisów z ochrony środowiska, tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja na podstawie § 3 pkt 3 lit c rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 roku w sprawie określenia inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko została zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycję w postaci ogrodzenia w zakresie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości należy oceniać łącznie z całym przedsięwzięciem na której inwestor prowadzi działalności. Z tych względów w ocenie skarżących należy przyjąć iż mają oni interes prawny do występowania jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga S. S. podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa stanowiącego podstawę jej wydania oraz przepisów wskazanych w zarzutach. Skargi pozostałych skarżących zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem z dnia 28.04.2016 r. W ocenie skarżącego jego interes do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia, którego wznowienia domaga się, wynika z faktu, że ogrodzenie to nie zabezpiecza jego nieruchomości przed uciążliwościami działającego zakładu w związku z czym w sposób negatywny oddziałuje na jego nieruchomość znajdującą się po drugiej stronie ulicy, przy której budowane będzie ogrodzenie. Organ stwierdził, że w odniesieniu do inwestycji jaką jest ogrodzenie nie ma potrzeby rozważania oddziaływania na nieruchomość działalności zakładu, którego obiekty zostały wybudowane na podstawie odrębnych pozwoleń i ograniczył postepowanie do rozważenia czy budowa ogrodzenia będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Stanowisko organu w tym zakresie Sąd podziela. Nie ma bowiem podstawy, aby w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia dokonywać oceny czy w dostateczny sposób będzie ona chronić sąsiednie nieruchomości przez negatywnymi skutkami działającego zakładu. Wymagałoby to bowiem zbadania czy zakład działa zgodnie z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Takie postępowanie może być uruchomione i zostało wdrożone co Sądowi wiadomo z urzędu w związku z rozpoznawaniem sprawy dotyczących firmy B. W tym też postepowaniu w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków jakie były nałożone na firmę B. zostaną zastosowane środki przewidziane prawem w celu ich wyeliminowania. W tych okolicznościach nie istniała potrzeba przeprowadzania dowodów wnioskowanych w odwołaniu na okoliczność negatywnego oddziaływania zakładu na nieruchomość skarżącego. Organ po przeanalizowaniu usytuowania ogrodzenia, które zlokalizowane jest bezpośrednio przy pasie drogowym ul. K. prawidłowo stwierdził, że takie usytuowanie nie niesie za sobą jakiegokolwiek ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Nieruchomość skarżącego znajduje się po przeciwnej stronie ulicy K., której szerokość wynosi około 20 m, zaś zabudowania znajdują się około 40 m od ogrodzenia. Prawidłowe jest też ustalenie organu, że ogrodzenie nie będzie źródłem powstawania jakichkolwiek immisji, w postaci wytwarzania zapachów, wywoływania hałasów czy też wibracji, a tym samym brak jest jakiegokolwiek oddziaływania, nawet potencjalnego na nieruchomość skarżącego. Nie naruszone zostały także przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinno odpowiadać ogrodzenia w tym, także przepisy pożarowe, ogrodzenie jest z materiałów niepalnych, co samo przez się wskazuje, że nie stwarza ono zagrożenia pożarowego. Sam fakt, że ogrodzenie nie zabezpiecza w dostateczny sposób przed uciążliwościami wynikającymi z działalności zakładu nie stanowi podstawy jak wskazano powyżej do przyjęcia, że skarżący ma interes do występowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Z tego też względu skargę Sąd oddalił zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.