II SA/Bk 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. F. Z. P. S. i P. S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej jako: "SKO w Ł.") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie do domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. P. z siedzibą w W. (dalej powoływana jako: "Fundacja") zwróciła się do SKO w Ł., na podstawie art. 31 § 1 i § 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") o ponowne rozpatrzenie sprawy i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji oraz dopuszczenia jej do tego postępowania na prawach strony. W wyniku rozpozna tego wniosku, SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r. Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stosownie bowiem do art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Kolegium uznało, że w światle dołączonego przez Fundację do sprawy Statutu, jest ona niewątpliwie organizacją społeczną w rozumieniu przepisów kodeku postępowania administracyjnego, jednakże nie zaistniały pozostałe dwie przesłanki, o których mowa w wyżej powołanym przepisie. Organizacja nie wykazała bowiem, że wszczęcie postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. pozostaje w związku z celami statutowymi Fundacji oraz leży w interesie społecznym. Odnośnie zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, SKO w Ł. pouczyło Fundację o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia albo wniesienia skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem SKO w Ł. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Kolegium. Powyższe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało doręczone Fundacji w dniu [...] lutego 2018 r. W dniu [....] lutego 2018 r. (data wpływu do Kolegium) Fundacja wywiodła skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący podał, że we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego wskazywał na liczne argumenty oraz dowody przemawiające za uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło po stronie SKO w Ł. do naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu podopiecznego do domu pomocy społecznej. Dodatkowo skarżący odniósł się do formalnych przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania na prawach strony, jednakże powyższych faktów mających wpływ na zajęte stanowisko organ nie uwzględnił, nie wskazał również z jakich przyczyn odmówił ich wiarygodności. Dalej skarżący przedstawił szeroką argumentację na potwierdzenie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażane w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sprawa niniejsza dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r., którym odmówiono P. w W. wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. dotyczącej skierowania osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Skoro zatem skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, to właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego było samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego w sprawie niniejszej o możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego decydowało SKO w Ł., przy czym w zaistniałej sytuacji orzekło ono postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. jako organ pierwszej instancji, bowiem nad SKO nie ma organu wyższego stopnia. W kwestii zaskarżenia orzeczeń wydanych przez organ wyższego stopnia jako organ pierwszej instancji wskazać należy na art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Nadto, zgodnie z art. 144 k.p.a., przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. "Zażalenia". Przytoczone regulacje mają istotne znaczenie w sprawie niniejszej, bowiem gdyby postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane przez organ pierwszej instancji, nad którym istniałby organ wyższego stopnia, byłoby postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Tymczasem jego wydanie przez SKO jako organ pierwszej instancji, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, powoduje że nie jest ono zaskarżalne zażaleniem, ale przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w terminie jak dla zażalenia, czyli siedmiu dni (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Oznacza to, ze wniosek ten należało złożyć do Kolegium, a dopiero później, po jego rozpoznaniu odrębnym orzeczeniem, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na to drugie orzeczenie wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, w obowiązującym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, należy wyczerpać środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi należy złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a dopiero jego merytoryczne rozpoznanie uprawnia do wywiedzenia skargi. Powyższą argumentację wzmacnia treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zauważyć jednak należy, że przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji, a zatem wprowadza możliwość zrezygnowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyłącznie wówczas, gdy wniosek dotyczy decyzji. Nie uprawnia zatem do rezygnacji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy wniosek ma dotyczyć postanowienia. Co więcej, regulacje p.p.s.a. nie zawierają norm umożliwiających stosowanie przepisów o zaskarżeniu decyzji odpowiednio do zaskarżania postanowień. Tym samym nie istnieją przepisy, które umożliwiają w opisanej sytuacji rezygnację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a.. Niezłożenie tego wniosku odnośnie postanowienia powoduje więc, że skarga nie będzie poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i będzie podlegać odrzuceniu. Powyższe wynika także z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, które wyraźnie ukształtowało się w kierunku konieczności odrzucenia skargi w przypadku, gdy dotyczy ona postanowienia wydanego przez organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, a skarga nie została poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide np. postanowienie z dnia 29 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1706/17; z dnia 28 grudnia 2017 r., IV SA/Wr 680/17; z dnia 4 grudnia 2017 r., II SA/Kr 163/17; z dnia 19 września 2017 r., VII SA/Wa 2015/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z kolei sprawy, w których wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia został złożony, są przez sądy administracyjne załatwiane wyrokami, a więc kończone są merytorycznie (vide np. wyroki z dnia 7 marca 2018 r., IV SA/Po 40/18; z dnia 7 marca 2018 r., VII SA/Wa 1183/17, CBOSA). Dodać również należy, że przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. został wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), nowelizującą k.p.a. i p.p.s.a. W przepisie art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 w brzmieniu zmienionym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zatem w sprawie niniejszej zaskarżone zostało postanowienie wydane w dniu [...] lutego 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, to sposób jego zaskarżenia należy rozważać w kontekście przepisów w brzmieniu zmienionym, a więc również w kontekście nowego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. Jeśli zatem przepis ten przyznaje stronie wybór złożenia lub niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku zaskarżenia decyzji, to nie czyni tego w przypadku zaskarżenia postanowienia. Także inne przepisy p.p.s.a. nie zwalniają strony postępowania od konieczności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ odwoławczy jako organ pierwszej instancji. Oznacza to tym samym, że skarga przysługuje dopiero na postanowienie wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe wywody niezbędne były dla wykazania, że skarżący w sprawie niniejszej był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do złożenia – przed wniesieniem skargi na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanego do tegoż SKO. Zauważyć należy, że w pouczeniu zawartym w ww. postanowieniu SKO pozostawiło skarżącemu wybór co do złożenia lub niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nawiązując do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Jednakże nie dostrzegło, że przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący otrzymał w dniu [...] lutego 2018 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien był zatem złożyć najpóźniej we wtorek [...] lutego 2018 r., czego jednak nie uczynił. A zatem w chwili obecnej nie istnieje w obrocie prawnym postanowienie SKO wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy odmowy wszczęcia postępowania. Funkcjonuje jedynie w obrocie prawnym postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r., które jest de facto postanowieniem pierwszoinstancyjnym. Skoro zatem skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. wywiódł skargę na postanowienie pierwszoinstancyjne, to nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i jego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Końcowo wskazać należy, że odrzucenie skargi z powodu zaskarżenia w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest obowiązkiem sądu niezależnie od tego, że pouczenie SKO zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. wskazywało nieprawidłowo na jedynie możliwość a nie obowiązek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa ocena warunkowana jest regulacjami prawnymi (które zarówno organ, jak i sąd zobowiązane są stosować), a które prowadzą do wniosku o konieczności odrzucenia skargi złożonej w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.