II SA/Bk 177/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. i H. H. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2004r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...].01.2004 r. Nr [...], nakazującą E. i E. J. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku położonego na działce o nr ewidencji gruntów [...] we wsi P. Po przeprowadzeniu postępowania z wniosku właściciela sąsiedniej działki H. H., organy administracyjne ustaliły, że na działce o nr ewid. [...] we wsi P. E. i E. J. jesienią w 2003 r. samowolnie rozpoczęli roboty budowlane na istniejącym budynku gospodarczym. W wyniku przeprowadzonych przez przedstawicieli organu I instancji w dniu 25.10.2003 r. oględzin tego obiektu stwierdzono dokonaną przez inwestorów rozbiórkę stropodachu, zmianę otworów okiennych, wyrównanie ścian zewnętrznych do jednakowego poziomu wraz ze zwieńczeniem ścian wieńcem betonowym (w celu zmiany dachu z jednospadowego na dwuspadowy), a także wykonanie 4-ch stóp betonowych przed budynkiem. Wydanymi decyzjami organy nadzoru budowlanego nakazały E. i E. J. doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego poprzez: - wykonanie więźby dachowej jednospadowej wraz z pokryciem, w kierunku północnym (w głąb działki), - rozebranie czterech stóp betonowych o wym. 40 cm x 40 cm, wykonanych samowolnie przed budynkiem od strony drogi. W uzasadnieniu rozstrzygnięć stwierdzono, iż prowadzone przez inwestorów na tym obiekcie roboty budowlane, polegające na rozbiórce starego stropodachu, ułożeniu w tym miejscu belek drewnianych, zwieńczeniu ścian wieńcem betonowym pod budowę więźby dachowej dwuspadowej i wybudowaniu czterech stóp przed budynkiem, wymagają pozwolenia na budowę. Wzniesiony w latach 50-tych budynek gospodarczy jest zlokalizowany w odległości 1.10 - 1.20 m od granicy z działką H. H. Zgodnie z przepisami § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), przy istniejącym usytuowaniu obiektu w stosunku do granic działki, inwestorzy nie uzyskaliby pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ze względu na niezachowanie warunków w zakresie odległości. Z tego względu samowolnie realizowanych robót budowlanych związanych z przeróbką więźby dachowej i wykonaniem stóp fundamentowych nie można zalegalizować w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawa budowlanego. W tym zakresie należy przywrócić obiekt do stanu poprzedniego. W związku z tym, iż omawiany budynek wzniesiono w latach 50-tych zgodnie z obowiązującym prawem, nakazanie przez organ rozbiórki lub przesunięcia ścian zewnętrznych tego budynku naruszałoby zasadę nie działania prawa wstecz. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko H. H., iż po samowolnym zdjęciu przez inwestorów z istniejącego budynku gospodarczego stropodachu oraz w wyniku przeprowadzonych tam robót budowlanych budynek ten przestał być budynkiem gospodarczym i w tym zakresie powinny obowiązywać przepisy jak do budynku nowo powstałego, jest niezasadne. Budynek z lat 50-tych posadowiony jest na podpiwniczeniu, a jego ściany konstrukcyjne w przeważającej części pozostały w stanie dotychczasowym, nie budzącym wątpliwości pod względem technicznym, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do nakazania ich likwidacji. Organ odwoławczy nie podzielił też zawartego w odwołaniu poglądu H. H., że jeśli inwestorzy nie odtworzą poprzedniego stropodachu, lecz jak nakazał organ nadzoru budowlanego I instancji zrobią więźbę dachową jednospadową - to nie będzie stanowić stanu poprzedniego. Zdaniem organu, możliwe jest zastosowanie przez inwestora innego rozwiązania technicznego więźby dachowej (drewnianej lżejszej konstrukcji dachowej, zamiast dotychczasowego stropodachu betonowego). Takie rozwiązanie nie jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. J. i H. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucili im naruszenie przepisów art. 68 § 2, art. 85 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 7 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących, zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i temu celowi też winne służyć przeprowadzone w dniu 24.10.2003 r. oględziny budynku. Protokół tych z oględzin nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 68 § 2 k.p.a., bowiem nie został on odczytany i nie został podpisany przez wszystkie obecne osoby. Ponadto w sposób dokładny nie udokumentowano wszystkich elementów nadbudowy (zmiany) budynku gospodarczego, a to jest istotne przy zaleceniu przywróceniu budynku gospodarczego do stanu pierwotnego. Pominięto, iż poprzednie okna były w budynku gospodarczym małe o powierzchni 30 cm x 40 cm i w innym miejscu zostały zrobione drzwi wejściowe (od ulicy) a były od północy i wschodu. Obecnie zostały zrobione znacznie większe okna o parametrach, jakie są wznoszone w budynkach mieszkalnych. Przebudowa budynku gospodarczego została dokonana z zamiarem przeznaczenia go na budynek mieszkalny. Organ I instancji, wbrew unormowaniom zawartym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał przywrócenie budynku gospodarczego tylko do częściowego stanu pierwotnego tym bardziej, że brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez małżonków J. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Czynności oględzin przedmiotowego budynku przedstawiciele organu nadzoru budowlanego I instancji dokonali z wniosku H. H., po uprzednim powiadomieniu stron. Z protokołu oględzin wynika, że inwestor oraz skarżący brali udział w tej czynności oraz złożyli do protokółu stosowne wyjaśnienia. Odnoście natomiast zarzutu dotyczącego powiększenia przez inwestorów okien i zmiany usytuowania drzwi wejściowych w omawianym budynku gospodarczym organ odwoławczy zauważył, że zgodnie art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymian elementów konstrukcyjnych obiektu. Wskazane przez skarżącego zmiany w usytuowaniu drzwi wejściowych i powiększeniu istniejących otworów okiennych nie dotyczą elementów konstrukcyjnych w istniejącym budynku gospodarczym, tym samym zostały one zakwalifikowane jako roboty remontowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż wydana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.). Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 k.p.a. Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 k.p.a. ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne to z kolei wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja. Charakter decyzji nakazującej inwestorowi przywrócenie budynku do stanu poprzedniego wymaga dokładnego opisu, na czym stan poprzedni budynku polegał. Tymczasem w decyzji organów obu instancji w opisie przeprowadzonych przez inwestorów zmian w budynku stwierdza się między innymi, że na obiekcie wykonano roboty budowlane "polegające na zmianie otworów okiennych" (...), a ściany konstrukcyjne "w przeważającej części pozostały w stanie dotychczasowym". W uzasadnieniu decyzji organy nie wyjaśniły, na czym dokładnie polegały zmiany otworów okiennych i dlaczego zmian tych nie obejmuje zawarty w decyzjach nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Sąd zauważa, że z protokołu z czynności oględzin przeprowadzonych w dniu 25.10.2003 r. przez pracownika nadzoru budowlanego wynika, że w budynku "dokonano zamurowania istniejących otworów okiennych i drzwiowych od strony tylnej i bocznych. Od strony drogi wiejskiej wykonano dwa otwory na okna i jeden na drzwi". Tej części opisu dokonanych zmian, a w konsekwencji także ich oceny prawnej uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają. Uzasadnieniem decyzji nie może być w tym zakresie stanowisko wyrażone przez organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu, "zmiany w usytuowaniu drzwi wejściowych i powiększenie istniejących otworów okiennych nie dotyczą elementów konstrukcyjnych w istniejącym budynku gospodarczym, tym samym zostały one zaklasyfikowane jako roboty remontowe" (...). Organ wyjaśnił, że roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę. Stanowisko to nie jest jednak dostatecznie uzasadnione w świetle art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W części uzasadnienia prawnego decyzji organ administracji powinien zatem wyjaśnić pojęcie remontu i ocenić, czy mieszczą się w nim prace polegające na zmianie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w przedmiotowym budynku. Nie można natomiast zgodzić się z podnoszonym przez H. i J. H. na etapie postępowania administracyjnego twierdzeniem, iż prowadzone przez E. i E. J. prace budowlane w istocie dotyczą nowego budynku. Czasowe zdjęcie stropodachu w celu zastąpienia go inną konstrukcją dachową nie skutkuje tym, iż dotychczasowy budynek trwale przestaje istnieć. W tej sytuacji nie dochodzi więc do nowej budowy rozumianej jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, co wymagałoby zachowania norm odległościowych. Skarżący niezasadnie więc wywodzą, iż inwestor powinien przesunąć zbudowany w latach 50-budynek od granicy działki. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom art. 7 i art. 77, jak też art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego powinien uzupełnić ustalenia w zakresie stanu faktycznego i dopiero wówczas rozstrzygnąć, w jakim zakresie na inwestorów powinien być nałożony nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Wydane ponownie decyzje powinny w tym zakresie zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -