II SA/Bk 178/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje radcy prawnemu B. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie nakazania rozbiórki werandy dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego w części na działce nr geod. [...] przy ul. W. [...] w A., stanowiącej własność J. Ch. oraz w części na działkach nr geod. [...] i [...] przy ul. W. [...] w A., stanowiących współwłasność J., K. i M. Ch. oraz D. J. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 26 sierpnia 2008 r. J. Ch. wniósł o wydanie decyzji w sprawie rozbiórki przedmiotowej werandy stwierdzając, że uległa ona dewastacji i nie nadaje się do remontu. Zawiadomieniem z dnia 16 września 2008 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego poinformował strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego werandy. Przeprowadzone w dniu 7 października 2008 r. oględziny wykazały, że do parterowego drewnianego budynku mieszkalnego, usytuowanego na w/w działkach dobudowana jest drewniana weranda z dachem jednospadowym, posadowiona na fundamencie betonowym, stanowiącym nierozerwalny element istniejącego budynku mieszkalnego. Ustalono, że stan techniczny werandy jest średni i wymaga doraźnego remontu polegającego na wymianie pokrycia werandy (nieszczelność pokrycia dachowego powoduje przecieki do pomieszczenia werandy). Nie stwierdzono jednak, aby była ona zdewastowana i nie nadawała się do dalszego użytkowania, zgodnie z jej przeznaczeniem. Uczestniczący w oględzinach J. Ch. - właściciel jednego lokalu mieszkalnego i części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr geod. [...] żądał rozbiórki omawianej werandy z uwagi na planowaną dobudowę łazienki i wc do swojej części budynku mieszkalnego. Natomiast J. Ch. - współwłaścicielka działek nr geod. [...] i [...] oświadczyła, że weranda nie należy do J. Ch., a ona nie wyraża zgody na jej rozbiórkę. Ustalono także, że weranda jest częścią składową budynku mieszkalnego (części) należącej do właścicieli działek nr ewid. [...] i [...], a J. Ch. służy jedynie prawo przechodu w części zabudowanej werandą. Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw prawnych do nakazania rozbiórki werandy (decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. Ch. i wniósł odwołanie z dnia 18 grudnia 2008 r. do organu odwoławczego, uzupełnione pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. Zażądał likwidacji istniejącej połowy werandy, dobudowanej przy ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej na działce nr ewid. [...], stanowiącej jego własność. Podniósł, że jest osobą niepełnosprawną na wózku inwalidzkim i weranda stanowi przeszkodę w jego swobodnym poruszaniu się. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w konkretnej sprawie brak było podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowej werandy. Przede wszystkim dlatego, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż jest ona w średnim stanie technicznym, co świadczy o tym, że nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto J. Ch. - współwłaścicielka budynku mieszkalnego z werandą nie wyraziła zgody na jakąkolwiek rozbiórkę jej części. W sytuacji zaś, gdy jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie wyraża zgody na rozbiórkę, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do decydowania o zamierzeniach inwestycyjnych właścicieli nieruchomości. Z kolei żądanie J. Ch. dotyczące rozbiórki werandy lub jej części nie mogło być uwzględnione, gdyż nie jest on jej właścicielem. O powyższym fakcie świadczą następujące dokumenty: - postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] grudnia 2002 r. (sygn. akt [...]), w którym stwierdzono, że z dniem 6 grudnia 1987 r. J. Ch. nabył przez zasiedzenie własność zabudowanej nieruchomości w A. przy ul. W. w postaci działki nr geod.[...] o pow.689 m 2 i nr geod. [...] o pow.147m 2 oraz, że każdoczesnemu właścicielowi tych działek z mocy zasiedzenia przysługuje prawo przechodu po działce nr geod.[...] w części zabudowanej gankiem domu mieszkalnego drewnianego, - postanowienie Sądu Rejonowego w A. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2003 r. (Dz. KW [...] KW [...]), w którym zawarty jest zapis, jak w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2002 r. sądu cywilnego. W ocenie organu odwoławczego posiadane przez J. Ch. prawo przechodu przez werandę do wspólnej sieni, z której są przejścia do dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie może uzasadniać jego żądania dotyczącego rozbiórki werandy. W konkluzji organ stwierdził, że odmowa jej rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł J. Ch. i wniósł o likwidację istniejącej połowy werandy o wymiarze 4 m 2 dobudowanej przy ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej na działce nr ewid. [...] stanowiącej jego własność. Wskazał, że istniejąca weranda uniemożliwia mu swobodne poruszanie się jako osobie niepełnosprawnej na wózku inwalidzkim. W chwili obecnej nie jest możliwy wyjazd z mieszkania przez werandę na powietrze i z powrotem do mieszkania. Weranda od kilku lat nie spełnia warunków umożliwiających jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż uległa dewastacji. Podniósł, że ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu 7 października 2008 r. są niezgodne z faktycznym stanem technicznym werandy. Wniósł o likwidację werandy ze ściany jego domu mieszkalnego w celu umożliwienia mu przebudowy tego domu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w skardze wyjaśnił, że bezzasadnym pozostaje zarzut podjęcia decyzji niezgodnie z istniejącym stanem technicznym werandy. Organ stwierdził, że jej stan techniczny jest średni, nie występuje żadne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (dowód: dokumentacja fotograficzna werandy). Weranda wymaga remontu, bieżącej konserwacji, ale jej stan techniczny jest dostateczny. Ponadto wyjaśniono, że to na współwłaścicielach obiektu ciąży obowiązek jego utrzymania we właściwym stanie technicznym stosownie do przepisu art. 61 prawa budowlanego. Oznacza to, że skarżący, w części w jakiej weranda należy do niego, winien także utrzymywać ją w należytym stanie technicznym. Dokonanie rozbiórki werandy może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszyscy współwłaściciele wyrażą na to zgodę. Nadto organ podniósł, że nadzór budowlany nie może decydować o rozbiórce obiektu budowlanego w sytuacji nie występowania zagrożenia. Końcowo wskazano, że kwestie dotyczące stanu zdrowia skarżącego jak i jego przyszłe zamierzenia inwestycyjne nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Pismem procesowym złożonym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i dodatkowo podniósł, że kwestionowanej decyzji zarzuca niezastosowanie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu i sytuacji skarżącego. Organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, czym naruszyły również art. 77 kpa. Powinny bowiem odnieść się do stanu technicznego budowli i dokonać oceny wpływu na stan zagrożenia życia i zdrowia. Nadto organy dopuściły się naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu konstrukcji budynków, w celu ustalenia rzeczywistego stanu werandy i jego wpływu na wystąpienie zagrożenia życia i zdrowia. Pełnomocnik organu słuchany na rozprawie podał, że zastosowanie art. 51 prawa budowlanego było następstwem sformułowania wniosku jako żądanie nakazu rozbiórki. Były dwa powody wydania decyzji odmawiającej rozbiórki. Po pierwsze to, że skarżący nie jest właścicielem budynku, po wtóre to, że stan techniczny budynku nie pozwalała na wydanie takiego nakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż zarzuty i wnioski w niej wskazane (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolowane przez Sąd decyzje organów nadzoru budowlanego zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż właściwość rzeczowa organów nadzoru budowlanego została określona w przepisie art. 83 prawa budowlanego, który zawiera zamknięty katalog zadań i kompetencji tych organów. Sprowadzają się one w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji w zakresie prawidłowości przebiegu procesu inwestycyjnego należy między innymi uprawnienie do kontroli tego, czy inwestycja nie jest samowolą budowlaną i do podejmowania odpowiednich rozwiązać służących doprowadzeniu procesu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zarówno art. 48, jak i art. 50 oraz art. 51 prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o sytuację, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej ostatniej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Dopiero niewykonanie takiego obowiązku uprawnia organ do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Jeżeli chodzi o zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego związanych z kontrolą utrzymania obiektów budowlanych mają one uprawniania do: - wydania nakazu przeprowadzenia kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (art. 62 ust. 3), - żądania określonych dokumentów (art. 65), - wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego, sposobu użytkowania oraz wyglądu obiektu budowlanego oraz zakazującej jego użytkowania (lub jego części) do czasu usunięcia w/w nieprawidłowości (art. 66), - wydania decyzji nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 1), - podejmowania stosownych działań w przypadku stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem (art. 68) i zapewnienia niezbędnych środków zabezpieczających ( art. 69), - odebrania kopii protokołu z kontroli obiektu budowlanego (art. 70 ust. 2), - podejmowania określonych czynności w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 3). Tymczasem w przedmiotowej sprawie z zawiadomienia o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego wynika, że zostało ono zainicjowane w sprawie ustalenia stanu technicznego werandy i w takim też zakresie prowadzone było postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim w wyniku dokonanych oględzin ustalono, że stan werandy jest średni i wymaga doraźnego remontu polegającego na wymianie jej pokrycia. Nie stwierdzono przy tym, żeby była ona zdewastowana i nie nadawała się do dalszego użytkowania, zgodnie z jej przeznaczeniem. W oparciu o te ustalenia organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, uznając że nie zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia rozstrzygnęły o odmowie nakazania rozbiórki werandy. W ocenie Sądu powyższe postępowanie organów obu instancji nie odpowiada prawu. Doszło bowiem do sytuacji, w której prowadzone było postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku, a zastosowano sankcję stanowiącą konsekwencję stwierdzania przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej. W konkretnej sprawie brak było zatem możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. Organy prowadząc postępowanie w zakresie stanu technicznego werandy winny podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami działu VI ustawy – Prawo budowlane. Zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego określony tymi przepisami jest szeroki, co wykazano powyżej. Organy mogą poprzestać na wydaniu decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego, sposobu użytkowania oraz wyglądu obiektu budowlanego, oraz zakazującej jego użytkowania (lub jego części) do czasu usunięcia tych nieprawidłowości, ale mogą też wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Nadmienić przy tym należy, że zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie może uzasadniać twierdzenie organu, że żądanie sformułowano jako prośbę nakazu rozbiórki werandy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że istotnie, jeżeli postępowanie jest wszczynane na wniosek, to organ związany jest treścią żądania w nim zawartego. Jednakże w sprawie niniejszej zwrócić należy uwagę, iż skarżący wnosił o dokonanie rozbiórki werandy wskazując jednakże na jej zły stan faktyczny a nie na jej samowolne wykonanie. Zasadnie zatem organy wszczęły postępowanie w sprawie jej stanu technicznego. W konsekwencji także rozstrzygnięcie powinno być wydane na podstawie przepisów regulujących właściwość organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. W konkluzji stwierdzić należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uzupełnią postępowanie w zakresie umożliwiającym im wydanie decyzji stosownie do treści regulacji zwartej w dziale VI ustawy – Prawo budowlane. W związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej.