II SA/Bk 178/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zaliczenia okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim do choroby pozostającej w związku z wypadkiem w służbie oddala skargę P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. (dalej: Komendant Wojewódzki) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania T. L. od pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Part. 260 § 1 i 2 pożarnej w B. (dalej: Komendant Miejski) z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak:[...], w sprawie zaliczenia okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] lipca 2014 r. oraz 23 – 30 lipca 2014 r. do choroby pozostającej w związku z wypadkiem w służbie w dniu 1 sierpnia 2011 r. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. T. L. zwrócił się do Komendanta Miejskiego z prośbą o: - zaliczenie okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim od 7 lipca 2014 r. do 18 lipca 2014 r. oraz od 23 lipca 2014 r. do 30 lipca 2014 r. do chorób pozostających w związku ze służbą – uraz z dnia 1 sierpnia 2011 r., - o skierowanie go do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA celem ustalenia na nowo trwałego uszczerbku na zdrowiu w oparciu o dołączone dokumenty. Komendant Miejski pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], poinformował wnioskodawcę, że w zakresie wniosku dotyczącego zaliczenia wskazanych okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku. Uzasadnił to tym, że zgodnie z wytycznymi Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, dokumentem potwierdzającym zakończenie leczenia urazu doznanego wskutek wypadku w związku z pełnieniem służby, jest orzeczenie komisji lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych, do której kieruje się strażaka po zakończeniu leczenia. Postępowanie powypadkowe wnioskodawcy, w związku z wypadkiem z dnia [...] sierpnia 2011 r., zakończyło się Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...], które następnie zatwierdziła Okręgowa Komisja Lekarska w W. Dlatego też, zgodnie z wytycznymi, w razie przedstawienia przez strażaka zwolnień lekarskich po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską, należy przyjmować, że zwolnienia te nie są związane z wypadkiem. Organ wyjaśnił też, że dołączone przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają tylko uraz z [...] sierpnia 2011 r. i nie są podstawą do uznania tych okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim do chorób pozostających w związku ze służbą. Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. T. L. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego od pisma Komendanta Miejskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nazywając te pismo decyzją. Wniósł o jej zmianę w taki sposób, by za okres leczenia i rekonwalescencji skutków wypadku na służbie, tj. od 7 lipca 2014 r. do 18 lipca 2014 r. oraz od 23 lipca 2014 r. do 30 lipca 2014 r., zostało mu wypłacone uposażenie w niezmienionej wysokości, tzn. bez potrąceń. Komendant Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pismo, od którego odwołuje się T. L., nie jest decyzją administracyjną, a zatem należy stwierdzić, że zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, co skutkuje niedopuszczalnością odwołania w myśl art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył T. L., w której wniósł o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzucił, iż nie można kończyć spraw administracyjnych w dowolnej formie, czyli bez decyzji. Ze względu na samą treść, formę i charakter pismo Komendanta Miejskiego należy traktować jako decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Przy przeciwnym traktowaniu tego pisma zachowanie organu I instancji należałoby uznać za bezczynność. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną ocenę dowodów polegającą na braku uznania pisma Komendanta Miejskiego za decyzję administracyjną w sytuacji, gdy organ zaliczając okresy przebywania na zwolnieniu lekarskim do wypadku pozostającego w związku ze służbą dokonuje czynności materialno – technicznej, natomiast odmawiając zaliczenia tych okresów, powinien zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydać decyzję administracyjną, której wszystkie cechy, poza pouczeniem o możliwości zaskarżenia oraz podania podstawy prawnej, pismo te posiada. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi odwoławczemu sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego od pisma Komendanta Miejskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wprawdzie zrobił to skrótowo, ale nie naruszył przy tym art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na samym początku podkreślenia wymaga, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji tego kognicja Sądu ogranicza się również do oceny zgodności z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia tylko w powyższym zakresie. Przechodząc zaś do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej. W sprawie niniejszej organ odwoławczy powołał się na przesłankę przedmiotową i stwierdził krótko, że pismo Komendanta Miejskiego nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie. Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącego oraz jego pełnomocnika zarzuty są niezasadne. Stanowisko organu, mimo jego lapidarności w zakresie uzasadnienia, jest prawidłowe. Zauważenia bowiem wymaga, że pismo Komendanta Miejskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. rzeczywiście nie jest decyzją administracyjną i to z kilku powodów. Po pierwsze nie zawiera ono elementów wymaganych dla decyzji administracyjnych na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. Brak w nim wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego, rozstrzygnięcia, a także pouczenia o sposobie zaskarżenia. Ponadto, co jest kwestią niezwykle istotną, zakreślony przez skarżącego w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. przedmiot postępowania, nie stanowi sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymagałoby wydania przez Komendanta Miejskiego decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł bowiem o "zaliczenie okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim", natomiast przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1204; dalej: ustawa), nie przewidują postępowania administracyjnego przed tym organem we wskazanym zakresie, które na dodatek miałoby zakończyć się rozstrzygnięciem decyzyjnym. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy, strażak może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą. A zatem to nie Komendant Miejski, tylko komisja lekarska określa związek poszczególnych chorób ze służbą. Stąd art. 105b ust. 5 pkt 1 ustawy stanowi, że jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym strażak jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Analizując wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. dostrzec można, że skarżący prawdopodobnie kwestie powyższe rozumiał w ten właśnie sposób i dlatego wniósł w nim dodatkowo o skierowanie go na badanie przed komisją lekarską MSWiA. Organ I instancji odniósł się jednak tylko do pierwszego z żądań, tj. do zaliczenia okresów zwolnienia lekarskiego, a zatem problematyka związana z tym drugim żądaniem pozostaje poza rozważaniami Sądu w niniejszym postępowaniu. W tym miejscu zauważenia jednak wymaga, że w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie" skarżący sprecyzował, że "wnosi o zmianę decyzji Komendanta Miejskiego w ten sposób, by za okres leczenia i rekonwalescencji skutków wypadku na służbie zostało mu wypłacone uposażenie w niezmienionej wysokości, tzn. bez potrąceń". A zatem w odwołaniu zmienił on przedmiot sprawy, gdyż nie wnosił już o "zaliczenie okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim do chorób pozostających w związku ze służbą", tylko o "wypłatę uposażenia". O ile więc pierwsze żądanie nie wszczęło postępowania administracyjnego, gdyż nie ma sprawy administracyjnej w takim przedmiocie, o tyle drugie z nich, gdyby zostało formalnie złożone, postępowanie takie by wszczęło. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że w sytuacji złożenia przez niego żądania o treści jak w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r., miała zastosowanie reguła opisana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (por. wyrok NSA 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09). W sprawie niniejszej bowiem "zaliczenie okresów przebywania na zwolnieniu lekarskim" nie mogło nastąpić w postaci czynności materialno – technicznej dokonanej przez Komendanta Miejskiego. Czynnością materialno – techniczną, której mógł dokonać ten organ byłoby dopiero wypłacenie skarżącemu uposażenia za czas zwolnień lekarskich w żądanej przez niego wysokości. Konsekwentnie więc, gdyby organ odmówił dokonania takiej czynności, dopiero odmowa taka winna przybrać postać decyzji administracyjnej. Rozważania powyższe są jednak tylko hipotetyczne, gdyż skarżący w swoim piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. nie wystąpił o wyrównanie uposażenia, a zatem organ I instancji w tym zakresie nie orzekał. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. A zatem wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, ale ocena ta powinna nastąpić dopiero, gdy zakres żądania strony nie budzi żadnych wątpliwości. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej. W sprawie niniejszej organ I instancji odniósł się do żądania skarżącego zgodnie z jego literalnym brzmieniem, chociaż winien rozważyć, czy nie zachodzą wątpliwości odnośnie interpretacji tego żądania i czy skarżącemu nie chodzi o wyrównanie uposażenia za czas zwolnień lekarskich. Wprawdzie organ nie był uprawniony do samodzielnego kształtowania treści żądania, ale w przypadku niezręcznego jego zredagowania miał możliwość zapytania skarżącego o rzeczywistą jego wolę. Organ tego nie uczynił, ale brak tych działań nie spowodował, że pismo organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest decyzją administracyjną. Skarżący może mieć jedynie ewentualne zastrzeżenia do organu, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie prawidłowego rozpoznania jego wniosku. Zresztą o takiej ewentualności wspomina on już w skardze. Od razu jednak trzeba wyjaśnić, że kwestia bezczynności organu I instancji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem Sąd się w tej kwestii nie wypowiada. Skarżący może tylko potencjalnie, po wyczerpaniu środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., wnieść skargę do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ i kwestia ewentualnych zaniedbań organu byłaby w takim przypadku badana dopiero w tamtym postępowaniu. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób zasadniczo należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.