II SA/Bk 179/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...]10.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. akt II SA/Bk 179 /10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 1, poz. 7 ze zm.) w i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w całości decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...]października 2009 r. nr [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez A. N. kwoty 2.326,12 zł stanowiącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone I. N. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. i kwoty 139,04 zł stanowiącej odsetki ustawowe wyliczone na dzień wydawania decyzji oraz określającą termin i sposób zapłaty należności i ustaliło, że A. N. obowiązany jest do zwrotu na rzecz Burmistrza Miasta S. należności w wysokości 3.600 zł wraz z ustawowymi odsetkami. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] zostały zasądzone alimenty od A. N. na rzecz córki I. N. w wysokości 300 zł miesięcznie. Następnie komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. zaświadczył o bezskuteczności egzekucji przedmiotowych alimentów (zaświadczenie z dnia [...] października 2008 r.). W związku z powyższym Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wydał decyzję przyznającą I. N. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. (decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nr[...]). W dniu 1 października 2009 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych należności alimentacyjnych wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu przez A. N. kwoty 2.326,12 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 139,04 zł. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 27 ust. 1 i 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wskazano, że dłużnik alimentacyjny obowiązany jest do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej pomniejszonej o dokonane wpłaty wraz z odsetkami naliczonymi do dnia spłaty. Od decyzji tej odwołał się A. N. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia z dnia 13 listopada 2008 r., albowiem na datę jego wydania były dokonywane wpłaty alimentacyjne (do akt zostały dołączone kserokopie dowodów wpłat dokonanych w październiku i listopadzie 2008 r.). Nadto wskazano, że od października 2008 r. w Sadzie Rejonowym w S. toczyło się postępowanie o podział majątku wspólnego, które zakończyło się ugodą. Na podstawie tej ugody H. N. zobowiązała się przejąć zaległe wierzytelności A. N. w kwocie 18.000 zł z tytułu zaległych alimentów. Podniesiono, że córki zobowiązały się powiadomić komornika o ugodzie i o umowie cesji wierzytelności, jaką zawarły z matką w marcu 2009 r. Uczyniły to dopiero we wrześniu 2009 r., dlatego też, zdaniem odwołującego się, pobierały one świadczenia nienależnie. Końcowo stwierdzono, że na dzień 30 września 2009 r. istnieje nadpłata alimentów w kwocie 1.191,50 zł. Do odwołania dołączono protokół ugody sądowej i kserokopię umowy cesji wierzytelności. Organ odwoławczy uchylił kwestionowaną decyzję i ustalił, że A. N. zobowiązany jest do zwrotu należności w wysokości 3.600 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego (300 zł x 12 miesięcy) wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie I – instancyjne rażąco narusza przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie tej regulacji nie ma możliwości orzekania o terminie zwrotu należności, o sposobie realizacji obowiązku ani nie ma kompetencji do decyzyjnego pomniejszania należności, jak też ustalania wysokości odsetek na dzień wydawania decyzji. Wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie ogólnej wysokości długu, jaki ciąży na dłużniku alimentacyjnym wobec organu wierzyciela. Na rozstrzygnięcie organu, oparte o dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy, nie ma wpływu fakt, że zarówno w okresie świadczeniowym jak i po jego zakończeniu, córka dłużnika alimentacyjnego otrzymywała świadczenia z funduszu alimentacyjnego a następnie z egzekucji prowadzonej przez komornika. Komornik przekazując w dniu 1 grudnia 2008 r. kwotę 1.014,25 zł, w dniu 29 czerwca 2009 r. kwotę 501,30 zł, w dniu 24 sierpnia 2009 r. kwotę 600 zł i w dniu 7 października 2009 r. kwotę 502,85 zł realizował dyspozycję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, tj. zaspokajał należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych wcześniej córce zobowiązanego. Organ podniósł, że niewątpliwie kwoty te pomniejszą zobowiązania A. N. względem Burmistrza Miasta S. ale pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podał, że nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wskazano, że A. N. kwestionuje podstawy wydania decyzji przyznającej I. N. świadczenie z funduszu alimentacyjnego, tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest skutek tej decyzji. Poza granicami sprawy pozostają również kwestie dotyczące wzajemnych rozliczeń między A. N. a jego byłą żoną w ramach podziału majątku wspólnego jak również kwestia dotycząca cesji wierzytelności. Od powyższej decyzji A. N. wywiódł skargę do sądu administracyjnego i podniósł, że organ I instancji określił jego zadłużenie w mniejszej wysokości, gdyż uwzględnił kwoty alimentów wyegzekwowanych przez komornika a organ odwoławczy obciążył go wyższą kwota, co nie jest zgodne z prawdą. Nadto zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę umowy cesji wierzytelności zawartej między jego byłą żoną a dziećmi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w całości rozstrzygnięcie I – instancyjne i orzekło co do istoty sprawy, zobowiązując dłużnika alimentacyjnego do zwrotu na rzecz organu właściwemu wierzyciela należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w wyższej kwocie niż wynikało to z uchylonej decyzji. W wyniku wydania tej decyzji dłużnik alimentacyjny został zobowiązany do zwrotu kwoty 3.600 zł zamiast kwoty 2.326,12 zł. Nie może budzić zatem wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść strony. Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przedmiotowy zakaz (reformationis in peius) nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się stwarza więc nie jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Druga przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego – nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Obowiązkiem organu II instancji, który odstępuje od analizowanego zakazu, jest szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy odstępując od zakazu reformationis in peius podał, że rozstrzygnięcie I – instancyjne rażąco narusza przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naruszenie to polega na tym, że organ I instancji na podstawie tej regulacji orzekł o terminie zwrotu należności, sposobie realizacji obowiązku, pomniejszył należność o kwoty alimentów wyegzekwowanych przez komornika jak też ustalił odsetki na dzień wydania decyzji podczas, gdy regulacja ta nie daje podstawy do orzekania w tym zakresie. W ocenie Sądu argumentacja ta nie stanowi wykazania stanu rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 139 k.p.a. Stanowi ona uzasadnienie odmiennej interpretacji art. 27 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy przez organ odwoławczy. W przypadku zaś wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa nie chodzi o wskazanie na błędy w wykładni prawa ale o wykazanie przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarówno z treści art. 27 ust. 1 zgodnie z którą dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami jak i ust. 2 tego przepisu stanowiącego, że organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie wynika w sposób jednoznaczny zakaz orzekania w zakresie wytkniętym przez organ odwoławczy. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, Lex nr 34457). Stwierdzić zatem należy, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie wykazał przyczyn odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i orzekania co do istoty sprawy na niekorzyść strony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentacja podana w uzasadnieniu decyzji stanowić mogła podstawę do ewentualnego uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. W obrocie prawnym nie może również pozostać decyzja organu I instancji z uwagi na to, że została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego i przepisów dotyczących elementów koniecznych prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organ I instancji pomniejszył zadłużenie dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego o kwotę około 1.300 zł w stosunku do kwoty rzeczywiście wypłaconej z tego funduszu na rzecz osoby uprawnionej. Na rzecz osoby uprawnionej została wypłacona kwota w wysokości 3.600 zł (300 zł miesięcznie przez okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r.), zaś organ I instancji zobowiązał dłużnika do zwrotu kwoty 2.326,12 zł. W uzasadnieniu decyzji tego organu wskazano jedynie, że świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego pomniejszono o dokonane wpłaty. Nie podano, w jakim terminie oraz w jakiej wysokości uwzględnione wpłaty były dokonywane. Na etapie postępowania przed organem I instancji w aktach administracyjnych znajdują się cztery kserokopie dowodów wpłat dokonanych przez Komornika Sądowego w S. na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (k. 15, 16 akt administracyjnych). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaś nie będzie odstępował od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a w sytuacji braku wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.