II SA/Bk 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Rektora Politechniki B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia studiów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dziekana Wydziału Budownictwa i Inżynierii Środowiska Politechniki B. z dnia [...].11.2010 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi T. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący H. J. w roku akademickim 2007/2008 został przyjęty na I rok studiów stacjonarnych na Politechnice B., kierunek ochrona środowiska na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska Politechniki B. Po pierwszym semestrze studiów decyzją dziekana z dnia [...].03.2008r uzyskał zgodę na warunkowe powtórzenie przedmiotu chemia, a decyzją z [...].09.2008r. został skreślony z listy studentów semestru drugiego z uwagi na niezaliczenie semestru drugiego oraz brak części opłaty za warunek z chemii. Od decyzji o skreśleniu z listy studentów skarżący się nie odwoływał. Brakującą ratę opłaty za warunek z chemii uiścił dwa dni po skreśleniu ze studiów tj. w dniu 26.09.2008r. W dniu 22.10.2008r. skarżący złożył wniosek o wznowienie studiów. Wniosek ten był rozpatrywany trzykrotnie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. W pierwszym postępowaniu w I instancji zapadła decyzja (w dniu [...].11.2009r.) o niewyrażeniu zgody na wznowienie studiów z uzasadnieniem, iż student nie radzi z programem. Decyzją odwoławczą z dnia [...].12.2009r. uchylono decyzję z [...].11.2009r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż w świetle par. 22 pkt 2 ówczesnego regulaminu studiów (z 2006r.) student ma prawo dwukrotnie uzyskać zgodę na wznowienie studiów, zasady i warunki którego to wznowienia określa dziekan. W drugim postępowaniu decyzją z dnia [...].01.2010r. dziekan wydziału powołując się na art. 162 ustawy o szkolnictwie wyższym i par. 22 pkt 1 i 2 ówczesnego regulaminu studiów, zezwolił skarżącemu na wznowienie studiów na semestrze drugim pod warunkiem zdania do 20.02.2010r. matematyki i chemii z semestru pierwszego z planu studiów z 2007r. W odwołaniu od tej decyzji student zakwestionował nałożenie obowiązku zdania matematyki z semestru pierwszego, który to przedmiot zaliczył oraz wniósł o przesunięcie terminu zdania chemii na czas umożliwiający powtórzenie opłaconych zajęć z chemii. Decyzją prorektora z [...].02.2010r. doszło do uchylenia decyzji dziekana w części określenia terminu zdania egzaminów z matematyki i chemii poprzez przesunięcie tego terminu do 28.02.2010r. Decyzje powyższe stały się przedmiotem skargi H. J. wywiedzionej do WSA w Białymstoku. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 30.09.2010r. wydanym pod sygnaturą IISA/Bk 254/10 orzekł o uchyleniu obu decyzji. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy Regulaminu Studiów Politechniki B. przyjętego przez Senat uchwałą z dnia 25.05.2006r. Nr 7/9/06. Jak wynika z brzmienia par. 22 pkt 1 tego regulaminu student skreślony z listy studentów, ma prawo wznowić studia, najpóźniej w ciągu 5 lat od dnia skreślenia. Zgodę na wznowienia studiów na danym kierunku student może uzyskać dwa razy w czasie trwania studiów. Decyzje o wznowieniu podejmuje dziekan, określając jednocześnie warunki wznowienia. Decyzja o wznowieniu studiów, jak wskazał sąd, wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienia kwestionowanych decyzji nie pozwalają na kontrolę legalności decyzji. Nie wyjaśniają bowiem przyczyny, dla której skarżący powinien ponownie złożyć egzamin z matematyki. Stwierdzenie dziekana, iż matematyka i chemia są "prerekwizytami wielu przedmiotów w całym planie studiów na kierunku ochrona środowiska" należy uznać za gołosłowne i nie poparte żadną analizą. Z materiału dowodowego nie wynika zakaz wyrażania zgody na wznowienie studiów bez uprzedniego zaliczenia prerekwizytów, co uprawnia do wniosku o zbytniej dowolności w określeniu warunków wznowienia studiów. Sąd wskazał też na brak precyzji we wskazaniu podstaw prawnych decyzji. Sąd zalecił, aby w ponownym postępowaniu organy uwzględniły rozważania sądu, a zwłaszcza dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz wszechstronnie uargumentowały rozstrzygnięcie. W następstwie ponownego rozpatrzenia wniosku o wznowienie studiów doszło w I instancji do wydania trzeciej decyzji rozstrzygającej o wniosku skarżącego o zezwolenie na wznowienie studiów. Decyzją Dziekana Wydziału Budownictwa i Inżynierii Środowiska Politechniki B. z dnia [...].11.2010r., wydaną z powołaniem się na art. 161 ust. 1, 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz na art. 104 par. 1 i 107 par. 1 i 3 kpa a także par. 20 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu Studiów Politechniki B. przyjętego przez Senat Politechniki B. Uchwałą Senatu z dnia 29.04.2010r. Nr 16/24/2010, orzeczono o niewyrażeniu zgody na wznowienie studiów przez H. J. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z par. 20 pkt 1 nowego regulaminu studiów, ponowne przyjęcie na studia osoby skreślonej z listy studentów pierwszego roku odbywa się według zasad rekrutacji. Co prawda skarżący zaliczył warunkowo pierwszy semestr studiów stacjonarnych, ale nie zdobył zaliczenia semestru drugiego, co skutkowało skreśleniem z listy studentów. W związku z tym, w rozpatrywanym przypadku brak jest zaliczenia pierwszego roku studiów. Organ uznał więc, że nie ma podstaw do wydania zgody na wznowienie studiów z uwagi na zapis par. 20 pkt 1 nowego regulaminu zakazujący zezwolenia na wznowienie studiów osobie, która przerwała studia przed zaliczeniem pierwszego roku. W odwołaniu od tej decyzji H. J. zarzucił decyzji wadliwość. U źródła wadliwości legł fakt pominięcia okoliczności, że decyzja zapadła w kontynuowanym postępowaniu administracyjnym, w którym kwestia zezwolenia na wznowienie studiów została przesądzona a punktem spornym pozostało jedynie ustalenie warunków wznowienia. Organ I instancji bezzasadnie wydał decyzję "od nowa", jak określiła strona, orzekając co do istoty sprawy na niekorzyść skarżącego odmiennie niż do tej pory. Doszło tym samym, zdaniem strony, do naruszenia zakazu "reformationis in peius" i zasady związania organu oceną sprawy wyrażoną w wyroku sądu. Nadto strona zarzuciła organowi błędne oparcie rozstrzygnięcia na przepisie regulaminu, który zaczął obowiązywać od 1.10.2010r. tj. nie obowiązywał w momencie złożenia wniosku o wznowienie studiów. W regulaminie obowiązującym w dacie ubiegania się o wznowienie studiów nie było zakazu wznawiana studiów osobom, które nie zaliczyły I roku. Był jedynie ogólny zapis mówiący, iż student skreślony z listy studentów ma prawo wznowić studia w ciągu 5 lat od dnia skreślenia. Wyrok sądu uchylający wcześniejsze decyzje spowodował "cofnięcie" postępowania administracyjnego, w którym podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia mogą być tylko przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji uchylonych. Strona podniosła też brak rozważenia słusznego interesu studenta oraz interesu społecznego. Odwołanie powyższe nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...].02.2011r. Prorektor ds. Studenckich i Dydaktyki Politechniki B. działający z upoważnienia Rektora, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie par. 20 ust. 1 nowego regulaminu studiów i stwierdził, iż przepis ten obowiązywał w dacie orzekania przez organ I instancji. W regulaminie obowiązującym od 1.10.2010r. nie ma przepisów przejściowych regulujących kwestię właściwych przepisów do rozstrzygania spraw wszczętych pod rządami poprzedniego regulaminu. Skarżący nie zaliczył pierwszego semestru studiów, na drugi semestr został zarejestrowany z długiem punktów zaliczeniowych i nie uzyskał zaliczenia drugiego semestru studiów, co skutkowało skreśleniem z listy studentów. Wobec powyższego nie ma podstaw prawnych do wydania pozytywnej decyzji o wznowieniu studiów, bo ponowne przyjęcie na studia osoby skreślonej z listy studentów pierwszego roku, odbywa się według zasad rekrutacji. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, H. J. zarzucił rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 1 i par. 3 kpa w związku z art. 160 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez pominięcie w trakcie załatwiania sprawy interesu społecznego i słusznego interesu studenta, oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, naruszenie obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wadliwe sporządzenie uzasadnienia, a także - złamanie zasady "lex retro non agit" poprzez sprzeczne z prawem zastosowanie w sprawie nowego regulaminu studiów i celową przewlekłość postępowania w sprawie do czasu wejścia w życie nowego regulaminu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym pod rządami poprzedniego regulaminu studiów, nie mogło się opierać na nowym regulaminie, niekorzystnym w treści dla skarżącego. Zastosowanie nowego regulaminu byłoby dopuszczalne wtedy gdyby jego zapisy były korzystniejsze dla studenta. Nowy regulamin może dotyczyć zdarzeń zaistniałych po dacie wejścia w życie, jeżeli jest zaostrzony w stosunku do poprzedniego uregulowania. W przeciwnym wypadku można nabrać podejrzenia, iż konkretna sprawa będąca w toku spowodowała wprowadzenie nowej regulacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż przepisy nowego regulaminu musiały – z uwagi na brak regulacji przejściowej - mieć zastosowanie zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowych przepisów. Dodał, iż nie miało miejsca przewlekanie postępowania w sprawie albowiem wyrok sądu z aktami sprawy doręczony został organowi w grudniu 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem oparcie decyzji odmawiającej zgody na wznowienie studiów na przepisie nowego regulaminu studiów nastąpiło w sposób automatyczny, bez wykazania, że ważny interes publiczny przemawiał za zastosowaniem rozwiązań nowego regulaminu zmieniającego na niekorzyść strony zasady wznawiania studiów w toku trwającego już postępowania. Takie rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnej naruszyło zasadę zaufania obywateli do tworzonego prawa wpisaną w konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowego prawa. Jak stwierdził NSA w uchwale z 10.04.2006r. (sygn. IOPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006r, poz. 71) "w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakotwiczonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy". Jak w uzasadnieniu uchwały NSA wskazywał "to(...), czy dać pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady." Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2.03.1993r. w sprawie K 9/92 (OTK 1993) i z dnia 19.10.1993. w sprawie K 14/92 (OTK 1993) Naczelny Sąd Administracyjny podawał, że "na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" oraz, że "bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)" a także, że "przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych". Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Przyjmuje się przy tym, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości" zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która ma miejsce, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowej regulacji. W przypadku interesów w toku i konflikcie nowego prawa z prawem obowiązującym w momencie zapoczątkowania toku postępowania, wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego może nastąpić tylko wtedy, gdy da się wskazać istnienie wyraźnego i ważnego interesu publicznego, zmuszającego do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (tak w wyroku TK z dnia 13.03.2000r. sygn. K 1/99 OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Sprawdzenia i analizy, czy w danym przypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ, który staje wobec wątpliwości intertemporalnej. W okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło refleksji organu wobec ujawnionego konfliktu zasad wznawiania studiów określonych w nowym regulaminie z zasadami wznawiania studiów określonymi w regulaminie dotychczasowym tj. tym na podstawie którego skarżący rozpoczął starania o zgodę dziekana na wznowienie studiów. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że zarówno dziekan jak i rektor odmawiając zgody na wznowienie studiów, oparli się na przepisie par. 20 Regulaminu Studiów Politechniki B. uchwalonego w dniu 29.04.2010r, który wszedł w życie w dniu 1.10.2010r. a według którego osoba skreślona z listy studentów pierwszego roku może się starać o ponowne przyjęcie na studia wyłącznie w drodze rekrutacji (vide: treść regulaminu – k. 13-26 akt sądowych) Organy pominęły w swoich rozważaniach odniesienie się do przepisu par. 22 Regulaminu Studiów Politechniki B. uchwalonego w dniu 25.05.2006r., obowiązującego w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, który pozwalał na ubieganie się o zgodę na wznowienie studiów przez studenta każdego roku skreślonego z listy studentów i w oparciu o który to regulamin wydano w stosunku do skarżącego decyzję o wznowieniu studiów, a punktem spornym pozostały jedynie warunki wznowienia studiów (vide: treść regulaminu w aktach administracyjnych k. 25 i następne). Tym samym organy obu instancji nie przeprowadziły jakiejkolwiek analizy sytuacji i oceny kolizji norm prawa nowego i starego wobec pozostających w toku interesów strony. Z tych przyczyn zaskarżone decyzje nie mogły się ostać i jako naruszające prawo musiały być uchylone (art. 145 par. 1 pkt 1 lit."a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o wznowienie studiów organy winny szczegółowo uzasadnić wybór stosowanych norm regulaminu pamiętając o tym, że wybór w niniejszym postępowaniu zasady zastosowania nowego regulaminu wymaga wykazania, że przemawiała za tym konieczność ochrony uznanych wartości, praw czy wyraźnie ważny interes publiczny i – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15.09.1998r. sygn. K 10/08 (OTK ZU nr 5/1998, poz. 64) - zastosowano procedury umożliwiające stronie dostosowanie się do okoliczności zmiany przepisów regulaminu w toku postępowania administracyjnego.-