II SA/Bk 180/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. i W. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżący R.D. i W.D. uzyskali w 2004r ostateczną decyzję Starosty S. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na adaptację i rozbudowę istniejącego w B., gmina J., budynku szkolnego na pensjonat, oraz pozwolenia na remont towarzyszącego szkole budynku gospodarczego z przeznaczeniem na pomieszczenia techniczno – gospodarcze. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Starosta S. wznowił w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 8 kpa postępowanie w sprawie zakończonej opisaną decyzją z uwagi na to, że doszło do częściowego stwierdzenia nieważności, stanowiącej podstawę udzielonego pozwolenia budowlanego, decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].07.2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stwierdzenia nieważności decyzji tegoż wójta z [...].12.2003r. zmieniającej pierwotną decyzję o warunkach zabudowy. W następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania Starosta S. trzykrotnie wydawał decyzje. Pierwszą z nich, decyzją z [...].11.2007r. orzekł o uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę, o odmowie udzielenia pozwolenia na adaptację i rozbudowę istniejącego budynku szkolnego na pensjonat wraz z przyłączami i urządzeniami infrastruktury technicznej, oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na remont budynku gospodarczego z przeznaczeniem na pomieszczenia techniczno-gospodarcze wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i zbiornikiem bezodpływowym trzykomorowym. Decyzja powyższa w następstwie rozpatrzenia odwołania inwestorów została decyzją Wojewody P. z dnia [...].01.2008r. uchylona a sprawa wznowionego postępowania przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Druga decyzja Starosty S. wydana [...].06.2008r., tez uchylająca w całości pierwotne pozwolenie na adaptację i rozbudowę budynku szkoły na pensjonat i na remont budynku gospodarczego i odmawiająca udzielenia pozwolenia na powyższą inwestycję, również została w trybie odwoławczym decyzją z [...].09.2008r. uchylona w następstwie dostrzeżonych uchybień procesowych a sprawę po raz kolejny przekazano do ponownego rozpatrzenia. Trzecia decyzja organu I instancji, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania sądowego, wydana została w dniu [...].10.2008r. Po raz trzeci Starosta S. z powołaniem się na art. 151 par. 1 pkt 2 kpa orzekł o uchyleniu w całości pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...].07.2004r. i o odmowie jego udzielenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ przypomniał chronologicznie bieg sprawy i treść oraz motywy dotychczasowych rozstrzygnięć. Powtórzył prezentowane od początku wznowionego postępowania stanowisko, że aktualnie wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku szkoły na pensjonat nie może zostać uwzględniony, ponieważ budynek szkoły fizycznie nie istnieje. Realizując zamierzenie wybudowania obiektu zgodnie z załączonym projektem, inwestorzy powinni ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę pensjonatu, nie zaś na adaptacje i rozbudowę istniejącego budynku szkoły na pensjonat. Z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego przedmiotowego terenu, do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy powinni dołączyć decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy pensjonatu. Również przedłożony do zatwierdzenia projekt budynku gospodarczego jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy z [...].07.2003r., co narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy z [...].07.003r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku szkoły na pensjonat i remoncie istniejącego budynku gospodarczego. Załączony do wniosku projekt budowlany przewiduje remont i modernizację budynku gospodarczego oraz dostosowanie jego funkcji do nowych potrzeb w związku z przeznaczeniem całej nieruchomości na cele turystyczne, o czym świadczą konkretne rozwiązania opisane w projekcie (przewidziane utworzenie pomieszczeń na potrzeby techniczno-gospodarcze i pomieszczeń dla obsługi ruchu turystycznego) W odwołaniu od tej decyzji R.D. i W.D. podtrzymali prezentowane od początku postępowania stanowisko kwestionujące ustalenie organu, że budynek szkoły został rozebrany. Stwierdzili, jak dotychczas, że z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia, na polecenie inspektora nadzoru budowlanego przystąpiono do przemurowania fundamentów, co prowadziło do rozebrania starych fundamentów i ponownego ich ustawienia w ten sam sposób. W konsekwencji zastany przez kontrolerów stan był przejściowy, a wręcz chwilowy. Okoliczność, że wojewoda nie podzielił prezentowanego stanowiska o przejściowości stanu zastanego przez kontrolerów, nie ma znaczenia. Budowa była przez cały czas prowadzona zgodnie z projektem budowlanym, będącym integralna częścią pozwolenia na budowę. Nadto decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].07.2003r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji istniejącego budynku szkoły na pensjonat i na remoncie budynku gospodarczego, a nie jedynie dla inwestycji polegającej na remoncie istniejącego budynku gospodarczego. Wobec powyższego projekt jest – mimo chwilowego rozebrania budynku – prawidłowy. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].01.2009r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podkreślił zaistnienie w sprawie podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2004r., wynikające z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, będącej podstawą udzielonego pozwolenia budowlanego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił istotę wznowionego postępowania, którą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania administracyjnego. Podkreślił, że we wznowionym postępowaniu inwestorzy podtrzymali wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w jego pierwotnym kształcie tj. adaptację z rozbudową budynku szkoły oraz remont budynku gospodarczego z infrastruktura. Wniosek o pozwolenie na adaptacje i rozbudowę budynku szkoły nie mógł być uwzględniony, ponieważ podczas kontroli terenu inwestycji przez służby nadzoru budowlanego, mającej miejsce [...].05.2006r. stwierdzono rozebranie ścian piwnic budynku szkoły, przewidzianych w projekcie do adaptacji. Również oględziny organu architektoniczno-budowlanego przeprowadzone [...].11.2007r. jednoznacznie dowiodły braku budynku szkolnego w terenie. Został on całkowicie rozebrany podczas robót budowlanych prowadzonych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...].07.2004r. Z tych przyczyn nie mogło dojść do udzielenia pozwolenia na adaptację i rozbudowę nieistniejącego budynku. Wojewoda stwierdził tez że przedłożony przez inwestorów projekt nie mógł zostać uwzględniony także w odniesieniu do robót dotyczących budynku gospodarczego, albowiem decyzja o warunkach zabudowy przewidywała jedynie remont tego budynku, a projekt budowlany również modernizację oraz "dostosowanie funkcji budynku do nowych potrzeb, w związku z przeznaczeniem całej nieruchomości na cele turystyczne". Wojewoda nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu. Podkreślił, ze uprawniony organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne odstępstwa inwestorów od warunków udzielonego pozwolenia, polegające na rozebraniu elementów budynku szkoły przewidzianych w projekcie do adaptacji i w następstwie stwierdzenia powyższego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a postanowienie w tym przedmiocie podlegało kontroli instancyjnej, a później sądowej z negatywnym skutkiem dla inwestorów. Na inwestorów został tez nałożony przez nadzór budowlany obowiązek zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na te decyzję wywiedzioną do sądu administracyjnego przez inwestorów, zostały podniesione następujące zarzuty: - naruszenia prawa procesowego – art. 7 i 77 par. 1 kpa – poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., poczynionych w toku kontroli, przy pominięciu innych dostępnych dowodów, - błędnego zastosowania art. 35 prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i została wydana bez uchybienia procedurze administracyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w sprawie ewidentnie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty S. z dnia [...].07.2004r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na adaptację i rozbudowę istniejącego w B. budynku szkoły na pensjonat oraz na remont towarzyszącego szkole budynku gospodarczego z przeznaczeniem go na pomieszczenia techniczno – gospodarcze. Decyzja powyższa została wydana w oparciu o decyzję Wójt Gminy J. z [...].07.2003r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku szkoły na pensjonat oraz remoncie budynku gospodarczego, częściowo zmienioną decyzją tegoż wójta z dnia [...].12.2003r. W dniu [...].10.2006r. doszło zaś do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji stwierdzającej w całości nieważność decyzji Wójta Gminy J. z [...].12.2003r. oraz stwierdzającej częściową nieważność decyzji wójta z [...].07.2003r. Tym samym wystąpiła sytuacja objęta dyspozycją przepisu art. 145 par. 1 pkt 8 kpa. Przepis ten przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją ostateczną wydaną w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Udzielone skarżącym w 2004r. pozwolenie na budowę było decyzją zależną od treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzruszenie w trybie nadzoru decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, oznaczało automatyczną utratę oparcia dla pozwolenia budowlanego. Usunięciu ewentualnej niespójności między zmienionymi (w następstwie częściowego stwierdzenia nieważności) warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu a pozwoleniem na budowę, służyło wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega też, zdaniem sądu, wątpliwości, że we wznowionym postępowaniu musiało dojść do wydania decyzji z art. 151 par. 1 pkt 2 kpa tj. do uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę i rozstrzygnięcia na nowo o wniosku inwestorów w sprawie pozwolenia na budowę. Kodeks postępowania administracyjnego precyzyjnie określa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania, wyraźnie różnicując dopuszczalne rodzaje rozstrzygnięć. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej przewidziana art. 151 par. 1 pkt 1 kpa może być podjęta wyłącznie po jednoznacznym ustaleniu, że w rzeczywistości podstawa (podstawy) wznowienia nie wystąpiły. Z uwagi na niewątpliwie istniejącą zależność pozwolenia na budowę od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której treść uległa póżniejszej weryfikacji, nie można było w sprawie niniejszej zakończyć wznowionego postępowania w sposób przewidziany art. 151 par. 1 pkt 1 kpa. Skoro w sprawie niniejszej podstawa wznowienia postępowania ewidentnie wystąpiła, we wznowionym postępowaniu musiało dojść do uchylenia dotychczasowej decyzji i orzeczenia w sprawie na nowo tj. rozstrzygnięcia opartego o treść art. 151par. 1 pkt 2 kpa. Podkreślić należy, że w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki uchylenia dotychczasowej decyzji, wymienione w art. 146 par. 1 kpa, albowiem od daty wydania pierwotnego pozwolenia na budowę (2.07.2004r) do daty kwestionowanego orzekania we wznowionym postępowaniu (21.10.2008r) nie upłynęło 5 lat. Z uwagi na zmienione okoliczności faktyczne, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia, nie mogło dojść do ograniczenia się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa także z powołaniem się na treść art. 146 par. 2 kpa tj. z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 28.06.1984r. sygn. ISA 86/84 ONSA 1984, Nr 1, poz. 59, powołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Zatem rozstrzygając sprawę we wznowionym postępowaniu organ stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania i uwzględnia stan faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania. W okolicznościach tej konkretnej sprawy na skutek działań inwestorów doszło w odniesieniu do budynku głównego do zmiany sytuacji faktycznej na gruncie, stanowiącym teren inwestycji, która uniemożliwiła organowi zatwierdzenie projektu budowlanego przedłożonego przez skarżących, popieranego przez nich we wznowionym postępowaniu w pierwotnym brzmieniu. Skarżący, co jest bezsporne, całkowicie usunęli z terenu inwestycji budynek szkoły przeznaczony projektem do adaptacji w części obejmującej fundamenty i ściany piwnic. Zakres faktycznych prac wykonanych przez skarżących nie stanowił przedmiotu sporu, albowiem od początku różnica stanowisk organu i inwestorów nie dotyczyła ustalenia faktów, ale oceny bezspornych w sprawie okoliczności Zdaniem organów całkowite rozebranie budynku starej szkoły i realizacja od podstaw nowego obiektu budowlanego w tym samym miejscu nie stanowiła zatwierdzonej projektem "adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku" a zdaniem skarżących rozebranie ścian piwnic starej szkoły i fundamentów (konieczne ze względu na zły ich stan techniczny) było początkiem procesu adaptacji, do którego inwestorzy mieli (lecz nie zdążyli) przystąpić poprzez całkowite przemurowanie tych elementów z wykorzystaniem oryginalnego materiału. Stwierdzić należy, że kwestia oceny robót wykonanych przez skarżących w odniesieniu do treści udzielonego im pozwolenia na budowę, została przesądzona w sposób wiążący organ architektoniczno – budowlany w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. W postanowieniu P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].05.2006r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...].05.2006r. o wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego spornych robót budowlanych, przesądzone zostało, że roboty budowlane inwestorów zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowienie organu nadzoru budowlanego było przedmiotem oceny przez tutejszy sąd administracyjny, który wyrokiem z 21.11.2006r. wydanym pod sygnaturą IISA/Bk 428/06 oddalił skargę W.D. Wyrokiem zaś z dnia 17.04.2008r. wydanym pod sygnaturą II OSK 418/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W.D. od opisanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku. Tym samym organ architektoniczno – budowlany orzekający we wznowionym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dysponował już ostateczną i prawomocną oceną wykonanych przez inwestorów robót jako ewidentnie wykraczających poza pojęcie "adaptacji" starego budynku szkoły. Polemizowanie w niniejszej skardze z przesądzoną w innym postępowaniu kwestią jest bezprzedmiotowe, tym bardziej, że do kwalifikacji prawnej odstępstw od warunków pozwolenia na budowę uprawniony jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Organ architektoniczno – budowlany nie jest kompetentny do tego, by podważać ostateczną ocenę służb nadzoru budowlanego (nota bene poddaną kontroli sądu administracyjnego), iż skarżący swoim działaniem wykroczyli poza ramy przewidzianych pozwoleniem robót adaptacyjnych budynku szkoły. Zarzut niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, oparty na twierdzeniu, iż organ architektoniczno – budowlany nie przeprowadził we własnym zakresie dowodów, a oparł się wyłącznie na ustaleniach organu nadzoru budowlanego, jest zarzutem gołosłownym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie, iż ustalenie co do zakresu robót wykonanych przez skarżących w związku z realizacją pozwolenia na budowę z dnia [...].07.2004r., zostały dokonane w oparciu o ustalenia służb nadzoru budowlanego, oraz w oparciu własne oględziny organu architektoniczno – budowlanego przeprowadzone w dniu [...].11.2007r. Oba te dowody jednoznacznie wykazały całkowite usunięcie budynku starej szkoły. Popierany więc we wznowionym postępowaniu projekt budowlany przewidujący adaptację nieistniejących elementów budynku starej szkoły, nie przystaje do aktualnych realiów sprawy. Zdaniem sądu nie jest tez trafny zarzut naruszenia art. 35 prawa budowlanego. Przepis ten jednoznacznie określa jakie okoliczności podlegają badaniu przez organ mający udzielić pozwolenia na budowę. Projekt budowlany winien być między innymi zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do budynku gospodarczego decyzja Wójta Gminy w J. z [...].07.2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zakładała jedynie jego remont, natomiast projekt budowlany przewidział oprócz remont także modernizację tego obiektu i dostosowanie jego funkcji do nowych potrzeb związanych z przeznaczeniem całej nieruchomości na cele turystyczne, konkretnie poprzez zaprojektowanie ogólnodostępnych pomieszczeń obsługujących ruch turystyczny (sali kominkowej i ogólnodostępnych sanitariatów). W stanie faktycznym sprawy istniejącym w dacie orzekania na nowo o pozwoleniu na budowę, nie mogło dojść do zaakceptowania rozwiązań projektowych w pierwotnym ich kształcie. Twierdzeniu, że stary budynek nie został rozebrany przeczy wynik ostatecznie i prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie odstępstw inwestorów od warunków pozwolenia na budowę, gdzie we wszystkich stadiach postępowania wskazywano, że całkowita rozbiórka budynku starej szkoły zakończyła jego byt fizyczny, a w konsekwencji wykluczono możliwość przyjęcia, że pierwotny obiekt może być poddany dalszej rozbudowie czy przebudowie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niezasadną i w konsekwencji ja oddalił (art. 151 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami)