II SA/Bk 180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania czynności lub robót budowlanych w ścianie budynku mieszkalnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego D. P. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. Z. w B. oraz obłożenia ją boazerią drewnianą. Podczas oględzin ustalono, że ww. budynek mieszkalny usytuowany jest ścianą po granicy z działkami nr ewid. [...], [...] i [...]. W ścianie od strony działek nr 1948 i 1949, znajdowały się dwa okna, po jednym na każdej kondygnacji. Ponadto, ściana ta była obita drewnianą szalówką. Ówcześni właściciele budynku – U. Ś. – R. i A. R., nie byli w stanie potwierdzić legalności wykonania ww. okien i szalówki, oświadczyli natomiast, że budynek w tym kształcie kupili w 1985 r. W celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 1999r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nakazał Państwu R. zamurowanie przedmiotowych okien luksferami lub cegłą szklaną oraz rozebranie szalówki i wykonanie w jej miejsce ściany oddzielenia pożarowego, a także przedłożenie projektu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego wraz z łącznikiem. Decyzja ta nakładała również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania D. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy, zmieniając rozstrzygnięcie jedynie w zakresie nałożonego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu 7 kwietnia 2000 r. Państwo R. przedłożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazany projekt inwetaryzacyjny. W 2007 r. przedmiotowy budynek mieszkalny nabyli E. i J. G., którzy wykonali pozostałe obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nr NB.I.W-7355/22/99, tj. wypełnili otwory okienne luksferami i zdemontowali szalówkę ze ściany, która została następnie ocieplona płytami styropianowymi. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek D. P. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Główny Inspektor stwierdził, że ww. decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zgodnie z przepisem art. 104 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte w sprawie obiektu budowlanego lecz w sprawie robót budowlanych (otworów okiennych i obłożenia ściany szalówką), a zatem zastosowanie powinny mieć przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nie zaś art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W dniu 5 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że przedmiotowa ściana obłożona jest wełną mineralną, częściowo pokrytą klejem na siatce. Stwierdzono również istnienie dwóch otworów okiennych zamurowanych luksferami. Ponieważ ściana w tej postaci nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., odmówił nakazania E. i J. G. czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ściany granicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w B., przy ul. Z. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P. Odwołujący się wskazał m.in. że nie zgadza się z dokonaną przez powiatowego inspektora legalizacją wykonanych robót budowlanych i żąda rozbiórki wykonanego docieplenia, ponieważ zostało ono wykonane z przekroczeniem granicy działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie zobowiązany był do uwzględnienia stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zgodnie z którym w procesie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na obłożeniu ściany granicznej szalówką i wykonaniu w niej dwóch okien, należy zastosować przepisy art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., stwierdził podczas kontroli, że przedmiotowa szalówka została usunięta, a otwory okienne zostały zamurowane luksferami. Ściana w tej postaci jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i nie wymagała nakazania inwestorowi jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte właściwie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nie mogą żądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ żądanie takie byłoby pozbawione podstawy prawnej. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, na który powołuje się odwołujący, ma zastosowanie jedynie w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie analizują kwestii własności działki na której prowadzona jest inwestycja, a jedynie doprowadzają obiekt do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli jest taka potrzeba. Zatem, fakt iż roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem granicy działki należącej do inwestora, nie może być podstawą nakazania rozbiórki. W takim przypadku właściciele sąsiednich działek mogą dochodzić wzajemnych roszczeń jedynie na drodze cywilnoprawnej. Odpowiadając na zawarte w odwołaniu wnioski D. P. o nakazanie rozbiórki różnych części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w B., przy ul. Z., wyjaśniono że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanych nie może być prowadzone na wniosek strony, a jedynie z urzędu. Jeżeli zatem, właściwy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania, to z urzędu ma obowiązek je wszcząć. Postępowanie takie może zakończyć się wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części tylko wówczas, gdy legalizacja okaże się niemożliwa. Skoro w zakresie wskazanym w pismach D. P., nie zostały przeprowadzone stosowne postępowania z urzędu i nie zakończyły się one wydaniem nakazu rozbiórki, oznacza to że nie było podstaw do podejmowania takich działań. Jeżeli strona jest innego zdania, ma prawo złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Odnośnie żądania "unieważnienia wszystkich bezprawnych decyzji umożliwiających samowoli i legalizacji" wyjaśniono, że wniosek w takiej formie nie wiąże organu odwoławczego. Jeżeli odwołujący się wnosi o stwierdzenie nieważności określonego rozstrzygnięcia, to powinien konkretnie wskazać jakiego i na jakiej podstawie. Wówczas zostanie przeprowadzone stosowne postępowanie. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył D. P. i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem i unieważnienie legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej ścian granicznych przedmiotowego budynku, zasłaniających całodzienne światło od południowo- wschodniej strony na jego działce. Podniósł, że w wyniku tego bezprawia doszło do poważnego naruszenia jego prawa materialnego i została mu wyrządzona poważna szkoda. Nigdy nie wyrażał zgody na istnienie budynków po jego południowo – wschodniej granicy. Budynki te zagrażają bezpieczeństwu jego rodziny. Dlatego wnosi o rozbiórkę ściany granicznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestowanej decyzji. Decyzją kontrolowaną przez Sąd w sprawie niniejszej odmówiono nakazania E. i J. G. czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ściany granicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w B., przy ul. Z. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) stanowiący, że jeśli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Kwestia legalizacji przedmiotowej ściany była już przedmiotem postępowania PINB Powiatu Grodzkiego w B., który decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], na podstawie art. 40 i 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał U. Ś. –R. i A. R. (poprzednim właścicielom spornego budynku) doprowadzić ją do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. W tym celu nakazano zamurować luksferami lub cegłą szklaną, dwa otwory okienne znajdujące się w ścianie budynku mieszkalnego, graniczącej z działką nr geod. [...] i [...], rozebrać drewnianą szalówkę ze ściany budynku mieszkalnego, graniczącej z działką nr geod. [...] i [...] i wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (pkt 1), przedłożyć projekt inwentaryzacyjny budynku mieszkalnego wraz z łącznikiem na aktualnym wyrysie geodezyjnym w skali 1:500, sporządzony przez uprawnioną osobę (pkt 2), wystąpić z wnioskiem do inspektoratu i uzyskać pozwolenie na użytkowanie ww. budynku (pkt 3), przedłożyć dokument do dysponowania nieruchomością (pkt 4). P. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej pkt 3 i orzekł: "wystąpić z wnioskiem do organu administracji architektoniczno-budowlanej i uzyskać pozwolenie na użytkowanie ww. budynku" zaś w pozostałej części dotyczącej pkt 1, 2 i 4 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] listopada 1999 r. Wskazano, że organy prowadzące postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na samowolnym wykonaniu otworów okiennych i szalówki (ocieplenia) ściany, winny zastosować przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., albowiem przedmiotowe roboty budowane nie stanowiły w swej istocie budowy obiektu budowlanego. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego uprzednich decyzji dotyczących doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Prowadząc ponownie postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na obłożeniu ściany granicznej szalówką i wykonaniu w niej dwóch okien, powiatowy organ nadzoru budowlanego po pierwsze zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastosował przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Po wtóre w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalił, że ze spornej granicznej ściany została usunięta szalówka a okna zostały zamurowane luksferami. W takim stanie faktycznym słusznie organy przyjęły, że ściana w tej postaci jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i nie wymagała nakazania inwestorowi jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Z lektury skargi oraz pism skarżącego wynika, że jego celem jest uzyskanie rozbiórki spornej ściany z tego powodu, że zacienia ona jego działkę oraz powoduje zagrożenie życia i zdrowia. W ocenie skarżącego na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. doszło do unieważnienia wszelkich legalizacji wykonanych bezprawnie w latach 96-2012 po jego południowo – wschodniej granicy. W konsekwencji skarżący nie wyraża zgody na żadne legalizacje, zgadza się tylko na nakaz rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podać należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała skutku unieważniającego proces legalizacji przedmiotowej ściany. Decyzją tą unieważniono konkretne rozstrzygnięcie a nie cały proces legalizacyjny. Unieważnienie decyzji dotyczących doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych pozostawiało nadal otwartą kwestię oceny zgodności z prawem budowlanym przedmiotowej ściany. Ocena ta, jak ostatecznie rozstrzygnięto unieważniającą decyzją, powinna być dokonana na podstawie prawa budowlanego z 1994 r. Jak wykazała przeprowadzona kontrola wszystkie elementy ściany, niezgodne z warunkami technicznymi zostały usunięte. Brak było zatem podstaw obiektywnych, wynikających z przepisów prawa budowlanego, do nakazania jej rozbiórki. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., 461). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.