II SA/Bk 180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 roku J. G. zwrócił się do Wójta Gminy W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej remontów dróg gminnych, w zakresie wskazania: 1. jakie drogi gminne były remontowane w 2013 r. i w 2014 r. do chwili obecnej w obrębie B.? 2. jakich użyto materiałów i w jakich ilościach? 3. gdzie były wstawiane przepusty? 4. kto był odpowiedzialny i wykonywał poszczególne prace remontowe i naprawy drogi? Wyjaśnił, że informacje te są potrzebne do poprawy i usprawnienia działalności Gminy w zakresie napraw i remontów dróg, porównania zużycia materiałów do remontu różnych dróg na terenie Gminy. Wskazał, że w jego ocenie Wójt Gminy mimo próśb odmawia wykonania remontów, podczas gdy naprawa i remont dróg gminnych jest obowiązkowym zadaniem gminy, na które to działanie ściąga się od najbiedniejszych osób zaległe podatki. Dążył do wyjaśnienia, dlaczego aż tyle materiału użyto do naprawy i remontu danej drogi, a w innych miejscach pomija się remonty i naprawy dróg gminnych lub używa się za mało materiału. Pismem z dnia [...] lipca 2018 roku Wójt Gminy W. poinformował J. G., że analogiczny wniosek skierował on do Urzędu Gminy [...] lutego 2015 roku. Wniosek ten został załatwiony decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2017 roku a rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017 roku. Następnie w dniu 19 lipca 2018 roku skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] czerwca 2018 roku. Wyrokiem z dnia 25 października 2018 roku, sygn. akt II SAB/Bk 98/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę J. G. i zobowiązał organ I instancji do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 roku. Wyrok WSA w Białymstoku uprawomocnił się w dniu 7 grudnia 2018 roku. Orzeczenie wraz z aktami sprawy zostało doręczone Wójtowi Gminy W. w dniu [...] grudnia 2018 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2019r. Wójt Gminy W. wezwał J. G. do uzupełnienia wniosku z [...] czerwca 2018 roku poprzez wskazanie, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanej informacji przetworzonej. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 roku skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne. Ponadto wskazał, że prawo do informacji publicznej ma na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, służy do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej i wydatkowaniem pieniędzy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Wójt Gminy W. odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 roku. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że żądana przez J. G. informacja publiczna, jest informacją przetworzoną, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2018 roku w sprawie o sygn. II SAB/Bk 98/18. Z uwagi na powyższe oraz stosownie do art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna przetworzona podlega udostępnieniu po wykazaniu przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wójt Gminy W. uznał, że skarżący nie wykazał, jaki szczególny istotny interes publiczny uzasadnia udzielenie mu informacji w zakresie objętym wnioskiem. Z uwagi na to organ wydał decyzję odmowną. W odwołaniu od tej decyzji J. G. zarzucił organowi I instancji: - naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji RP; - niewykonanie prawomocnych wyroków WSA w Białymstoku (sygn. akt II SAB/Bk/ 89/18 i sygn. akt. II SAB/Bk/ 98/18); - błędne rozumienie zobowiązania WSA w Białymstoku zawartego w wyroku z dnia 25 października 2018 roku. Zdaniem skarżącego Sąd nie nakazał Wójtowi Gminy W. ustalenia, czy ma udostępnić wnioskowaną informację publiczną, lecz zobowiązał Wójta do wykonania określonej czynności, której organ nie wykonał. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji. Skarżący nie wykazał jaki szczególny interes publiczny przemawia za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 roku. W przedmiotowym piśmie skarżący wyjaśnił jedynie, że przedmiotowe informacje są mu potrzebne w celu poprawy i usprawnienia działalności Gminy w zakresie napraw i remontów dróg, porównania zużycia materiałów do remontu różnych dróg na terenie Gminy. W ocenie Kolegium skarżący nie wykazał tym samym szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie stało się tak również po wezwaniu skarżącego przez organ I instancji do uzupełnienia braków wniosku. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019r. J. G. powołał się jedynie na prawo do informacji publicznej oraz zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych. Zdaniem Kolegium, nie wskazał jednak okoliczności przemawiających za tym, że prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje skarżącemu we wnioskowanym zakresie. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji słusznie odmówił udzielenia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie. Z obowiązujących bowiem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja przetworzona nie może być udzielona bez wcześniejszego wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej). Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiedzionej do sądu administracyjnego, J. G. podniósł zarzut nieprzestrzegania przepisów prawa, w tym w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów art. 61 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżący wskazał również, że wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 roku wykazał szczególny interes publiczny w otrzymaniu wnioskowanej informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o jak najszybsze rozpatrzenie skargi, ukaranie grzywną Wójta Gminy W. oraz przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował wnioski skargi jako żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji (vide: protokół rozprawy – k. 36 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadzał się do tego, czy organy administracyjne zasadnie odmówiły udzielenia skarżącemu informacji odnośnie budowy dróg gminnych w obrębie B., użytych do tego celu materiałów, miejsca wystawianych przepustów oraz odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych prac remontowych i napraw dróg. Organy obu wyraziły przy tym stanowisko, że wskazane informacje ujęte we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r., co do których odmówiono skarżącemu ich udostępnienia, mają charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ I instancji uznał za konieczne wezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Kwestia charakteru żądanej informacji i uznania jej za przetworzoną, jak trafnie uznały organy, została przesądzona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2018r. sygn. II SAB/Bk 98/18. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził, że pytania postawione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2018r. wymagają zestawienia różnych dokumentów, zebrania danych i sformułowania na ich podstawie odpowiedzi na zadane pytania, co czyni z odpowiedzi informację przetworzoną. W konkluzji Sąd stwierdził również, że udzielenie informacji przetworzonej wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2019r., będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne. Ponadto wskazał, że prawo do informacji publicznej ma na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, służy do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej i wydatkowaniem pieniędzy. Sąd podziela ocenę organów obu instancji, iż skarżący nie wykazał szczególnej istności żądanej informacji dla interesu publicznego. Sąd podkreśla, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r. sygn. I OSK 1737/12, podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne". Ponadto, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, jest pojęciem niedookreślonym, nie mającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100). Z kolei w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Zdaniem Sądu, z jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r.). Nie oznacza to jednak, że obywatel nie pełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 1768/10). Z taką też informacją publiczną mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co usprawiedliwiało żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Wnioskodawca musiał więc wykazać, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego osobistego interesu, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania gminy. Skarżący, pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku z dnia 28 czerwca 2018r. w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, nie uczynił tego. Nie można uznać, że samo powoływanie się przez skarżącego na przepisy umożliwiające uzyskanie przez obywateli dostępu do informacji publicznej, uzasadnia udzielenie odpowiedzi na wnioskowane przez niego zagadnienia. Na żadnym z etapów postepowania administracyjnego J. G. nie wykazał, że jego działania, zmierzające do uzyskania informacji przetworzonej motywowane są szczególnie istotnym interesem publicznym a pozycja wnioskodawcy realnie umożliwia mu wykorzystanie informacji dla dobra ogółu. Co więcej, zarówno z wniosku z dnia [...] czerwca 2018 roku, jak i z pisma z dnia [...] stycznia 2019 roku oraz ze skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że skarżący nie zamierzał wykorzystać przetworzonej informacji publicznej zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym. Skarżący, wnioskując o te informacje, kierował się chęcią zaspokojenia własnej ciekawości oraz dania wyrazu swojemu niezadowoleniu z rozdziału środków gminnych na remonty dróg. Podsumowując, uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa lub samorządu terytorialnego. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które - jak w niniejszej sprawie- nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie żądanej informacji. Powyższe rozważania czynią bezzasadnym zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 61 oraz art. 32 Konstytucji RP, gdyż ze wskazanych w niniejszym uzasadnieniu powodów, w sprawie nie zostało naruszone konstytucyjne prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.