II SA/Bk 181/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy stanu prawnego budynku 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi T. Ś. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 §2 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego własność H. i M. S., usytuowanego na działce o nr geod. [...] we wsi S. gmina W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. i R. T., sąsiadów w/w budynku mieszkalnego. Wystąpili oni o dokonanie sprawdzenia zgodności przekazania tego budynku do użytkowania z uwagi na fakt zapalania się i rozszczelniania instalacji kominowej. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu w dniu 24 października 2007r. wizji lokalnej na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdził, że: budynek należący do H. i M. S. został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1992r. udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B., o zakończeniu budowy inwestorzy zawiadomili w dniu [...] września 2007r. organ nadzoru budowlanego oraz, że w dniu [...] października 2007r. Burmistrz Miasta W. nadał budynkowi stosowny numer porządkowy Odnośnie kwestii rozszczelniania instalacji kominowej organ podniósł, że okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w protokole z dnia 4 września 2007r. z odbioru przewodów kominowych budynków, w którym mistrz kominiarstwa potwierdził drożność przewodów i ich dobry stan techniczny. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru budowlanego uznał, że brak jest podstaw do jego ingerencji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji zakwestionowali M. i R. T. i wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołania zarzucili organowi nie wzięcie pod uwagę wielu istotnych faktów m.in. wybudowania budynku niezgodnie z oryginalnym projektem, usytuowania budynku w nieodpowiedniej odległości od granicy z działką leśną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, wskazano, że umorzenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w przypadku wykazania przez organy bezprzedmiotowości postępowania, czyli takiej sytuacji, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Organ zaakcentował konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony i podniósł, że bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do meritum, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że kwestionowana decyzja podjęta została przede wszystkim na podstawie faktu, że obiekt został przyjęty do użytkowania bez wniesienia sprzeciwu. Tymczasem przyjęcie obiektu do użytkowania jest jedynie czynnością urzędniczą i nie stanowi przeszkody do ingerencji organu, jeżeli nawet w późniejszym etapie okaże się, że obiekt wybudowano z istotnymi odstępstwami. W sprawie nie przeanalizowano, czy obiekt wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, a więc czy został naruszony art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, czy też nie. Organ odwoławczy podniósł, że zasadnym w sprawie było odniesienie się zarówno do dziennika budowy, jak też do projektu budowlanego i dokonanie porównania pomiędzy stanem projektowanym obiektu a faktycznie wykonanym, co zostało całkowicie pominięto w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym. Dlatego też sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia celem zebrania materiału dowodowego w przeważającej części. Od powyższej decyzji H. i M. S. wywiedli skargę do sądu administracyjnego i zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 §1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowana wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr geod. [...] we wsi S. gm. W. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej była konieczność "zebrania materiału dowodowego w przeważającej części" w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także kontrola działania organów administracji architektoniczno - budowlanej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 84a ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Dokonując kontroli stosowania przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego w myśl art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno – budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień a także sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające do przeprowadzenia oględzin i do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz, że po zakończeniu budowy został przyjęty do użytkowania bez wniesienia sprzeciwu. Na tej podstawie uznano, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających ingerencję organu nadzoru budowlanego i stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania. Organ nie przeprowadził kompleksowej kontroli przestrzegania i stosowania prawa budowlanego przez inwestorów obejmującej jak już powyżej wskazano kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i wskazał, że w sprawie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie analizy czy obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, czy miały miejsca odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, czy odstąpienia te miały charakter odstąpień istotnych czy też nieistotnych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w/w zakresie organ nadzoru budowlanego powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie tzn. powinien orzec czy stan prawny budynku jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, czy też zgodności takiej brak. Rozstrzygnięcie merytoryczne, w przeciwieństwie do formalnego orzeczenia o umorzeniu postępowania, rozstrzygnie spór istniejący pomiędzy sąsiadami w przedmiocie zgodności budynku mieszkalnego, stanowiącego własność H. i M. S., z przepisami prawa budowlanego. Dlatego też, zdaniem Sądu, w interesie skarżących - właścicieli spornego budynku leży wydanie takiego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny jako, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją jako bezzasadną (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku.) O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.