II SA/Bk 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia faktu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora P] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego Z. F. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia faktu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 Pana Z. F. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż Z. F. stawił się w Urzędzie Gminy w P. w 2004 r. w celu uzyskania pomocy przy wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jednak nie potwierdził faktu złożenia przedmiotowego wniosku. Organ zaznaczył, że nie stwierdzono przypadków przyjęć wniosków w Urzędzie Gminy w P. przed [...] maja 2005 r., czyli przed oddelegowaniem do Urzędu Gminy w P. pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z powyższą decyzją nie zgodził się Z. F. i za pośrednictwem pełnomocnika złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie jej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku i przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rzecz wnioskodawcy – Z. F. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 i 107 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy a ponadto podniósł, iż wszelkie wątpliwości w myśl art. 8 Kpa należało w sprawie rozstrzygać na korzyść obywatela. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia faktu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż wobec spójnych zeznań świadków zaprzeczających lub niepotwierdzających faktu złożenia przedmiotowego wniosku nie można dać wiary wyjaśnieniom oraz zeznaniom strony w tym zakresie. Dlatego też uznał, za nieuprawdopodobniony fakt złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 przez Pana Z. F. Organ stwierdził również, że zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne, bowiem organ I instancji wydał decyzję zgodnie z przepisami Kpa oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na przedmiotową decyzję Z. F., za pośrednictwem pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - prawa materialnego – art. 5a ust.4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez to, że zaskarżoną decyzję wydał "pełniący obowiązki Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa", a nie Dyrektor; - prawa procesowego – art. 7, 8, 77 i 107 Kpa poprzez ich naruszenie i nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy Z. F., a ponadto wszelkie wątpliwości w myśl art. 8 Kpa należało rozstrzygać na korzyść obywatela. Z uwagi a powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wskazał, że w związku z rozpoczęciem działalności Punktu Informacyjnego w Gminie w P. w początkowym okresie, gdy zgłosił się Skarżący, panował bałagan, w małym pomieszczeniu przy jednym biurku siedziały trzy pracownice, wielu klientów, którzy wchodzili i wychodzili, składali wnioski i udzielano informacji. Podkreślił, że wnioskodawca będąc przekonany, że wniosek został przyjęty spokojnie oczekiwał na decyzję o przyznaniu należnych mu świadczeń, dopiero gdy wszyscy sąsiedzi ze wsi otrzymali świadczenia w 2005 r. żona wnioskodawcy zwróciła się o wyjaśnienie dlaczego mąż nie otrzymał należnego mu świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdził, że są one bezzasadne. Decyzja została wydana przez upoważniony organ, zaś zarówno decyzje organów I jak i II instancji zostały wydane z uwzględnieniem zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem kontroluje zaskarżoną decyzję także niejako z urzędu. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż zostały naruszone w rażącym stopniu przepisy postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, którego źródłami są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia – art. 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływany jako Kpa) - (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 87 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Działanie na podstawie prawa w pierwszym rzędzie oznacza obowiązek ustalenia obowiązujących w danym obszarze przepisów prawa, następnie wybór i ustalenie w drodze wykładni znaczenia przepisu mającego zastosowanie w danej sprawie i dopiero później zaklasyfikowanie danego przypadku do określonego przez wybrany przepis wzorca i ustalenie dla tego przypadku wiążących konsekwencji prawnych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. jak i ją poprzedzająca decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nie odzwierciedla w całości tego procesu. Organy administracji publicznej obu instancji jako podstawę prawną do wydania swych decyzji przyjęły art. 105§1 Kpa, regulujący przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, zaś dodatkowo organ II instancji powołał art. 138§1 pkt. 1 Kpa mówiący o sposobach zakończenia postępowania odwoławczego. Ich zastosowanie odbyło się jednak bez uprzedniego odniesienia się do innych obowiązujących w tym obszarze przepisów, w szczególności działu VIII Kpa dotyczącego skarg i wniosków. Zgodnie z art. 227 Kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę – art. 233 Kpa. Jednocześnie organ właściwy jest zobowiązany do załatwienia skargi bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca. Postępowanie wywołane wniesieniem skargi powinno być zakończone zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, w którym wskazuje się oznaczenie organu, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwianiu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne – art. 238§1 Kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania, należało stwierdzić, iż pismo Skarżącego – Z. F. złożone w dniu [...] marca 2005 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. spełnia wszelkie wymogi stawiane skardze uregulowanej w art. 227 Kpa. Skarżący wskazuje w nim na zaniedbania organu związane z nieotrzymaniem płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r., w szczególności podnosi, iż mimo złożonego w Urzędzie Gminy w P. stosownego wniosku nie otrzymał należnych świadczeń. Zatem w świetle art. 222 Kpa, który mówi, iż o tym czy pismo jest skargą czy wnioskiem decyduje treść pisma a nie jego forma zewnętrzna, organ I instancji powinien przedmiotowe pismo zakwalifikować jako skargę i wdrożyć w sprawie tryb postępowania uregulowany w art. 221-240 Kpa a nie "typowe" postępowanie administracyjne. Podkreślić należy, iż postępowanie wywołane niesieniem skargi w sprawie indywidualnej, w sytuacji wcześniejszego braku decyzji (tak jak w niniejszej sprawie) nie kończy się wydaniem decyzji, lecz zawiadomienia o załatwieniu skargi. Zatem wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez organy obu instancji było rażącym naruszeniem prawa, albowiem z przepisów Kpa jednoznacznie wynika, iż nie powinny one zostać wydane. W myśl art. 145§1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Zgodnie z powyższym przepisem, w szczególności §1 pkt. 2 podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszaniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienie właśnie z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organy obu instancji wydały decyzje w postępowaniach, które nie kończą się wydaniem decyzji. Organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu skargowym winien był zawiadomić Skarżącego o sposobie załatwienia skargi a nie wydawać decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania. Końcowo podkreślić należy, iż wątpliwości Sądu budzi również przedmiot toczących się przed organami obu instancji postępowań. Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy traktować jako organ o charakterze funkcjonalnym w tym zakresie, w jakim jest ona uprawniona do działaniach w formach o charakterze władczym. Działanie o charakterze władczym wynikać może z wyraźnego przepisu prawa lub pośrednio z charakteru wykonywanej czynności (wyrok NSA z dnia 8.06.2006 r. sygn. akt II GSK 63/06, opubl. LEX 190551). Z powyższego wynika, iż Agencja może prowadzić postępowania administracyjne jedynie w sprawach, w których przepis wskazuje, iż jest organem władczym i uprawnionym do wydawania określonych rozstrzygnięć. Tymczasem w niniejszej sprawie organy wydały decyzje w sprawie "ustalenia faktu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 rok". Żaden przepis ustawy z dnia 23.12.1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264 ze zm.) ani tym bardziej Kpa nie przewidują prowadzenia spraw w celu ustalenia faktu złożenia wniosku o przyznanie płatności. Złożenie wniosku jest warunkiem formalnym wszczęcia postępowania zmierzającego do przyznania i ustalenia wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i okoliczność jego istnienia (złożenia) nie może być, w ocenie Sądu, przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze przez pełnomocnika skarżącego okazały się bezprzedmiotowe. Skoro kwestionowana decyzja jak i decyzją ją poprzedzająca jest rażąco niezgodna z prawem a w konsekwencji została stwierdzona ich nieważność za zbędne należało uznać rozważania, czy osoba pełniąca obowiązki Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. miała upoważnienie do jej wydania. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 8, 77 i 107 Kpa. Rozpoznając ponowienie sprawę organy administracyjne zastosują się do wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art.156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji, których nieważność została stwierdzona, Sąd orzekł na podstawie art. 152 wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 tejże ustawy.