II SA/Bk 183/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu granic nieruchomości oddala skargę Burmistrz C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zatwierdził ustalone na podstawie istniejących dokumentów granice nieruchomości położonej w obrębie J. P., oznaczonej nr geod. [...], będącej własnością Gminy C., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr geod. [...], będącą współwłasnością m.in. Z. M. K. i nr [...] stanowiącą własność J. i A. H. S. oraz oznaczonej nr geod. [...], będącej własnością Gminy C., z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi nr geod. [...] i [...], stanowiącymi własność J. i A. H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po wszczęciu na wniosek Z. M. K. (dalej przywoływany też jako: "Skarżący") postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza C. w części orzekającej o zatwierdzeniu granic nieruchomości położonej w obrębie J. P. oznaczonej nr geod. [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi nr geod. [...] i [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Z decyzją Kolegium nie zgodził się Z. M. K. i złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniał, że nie jest prawdą, jak napisał organ w uzasadnieniu swojej decyzji, że powstał spór, co do prawidłowego przebiegu granic i powstała potrzeba rozgraniczenia, bo nigdy nie było sporów granicznych między nim a Gminą C. Skarżący wskazał, że postępowanie było wszczęte na wniosek J. S., a nie z urzędu. Pan S. nie miał prawa wnioskować o rozgraniczenie działki Skarżącego z drogą gminną. Skarżący twierdził, że z jego strony widoczne były betonowe znaki graniczne i nie rozumiał, jakim dobrem społecznym kierował się Urząd Gminy dokonując rozgraniczenia, na które powoływało się także Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zadał pytanie - dlaczego postanowienie wszczynające postępowanie rozgraniczeniowe nie uwzględniło działek [...], [...] i [...], graniczących z drogą nr [...], dlaczego jego działka nr [...] została tylko częściowa rozgraniczona z drogą gminną. Kontynuacją drogi nr [...] jest droga nr [...], z którą jego działka nie została rozgraniczona. Skarżący stawiał również pytania dotyczące wszczęcia postępowania pomiędzy drogą nr [...] a działkami nr [...] i [...] (pkt 2 postanowienia). Uważał, że sprawa nie powinna trafić do Sądu, bo został wprowadzony w błąd przez Kolegium, które nie poinformowało Skarżącego o możliwości ubiegania się o unieważnienie decyzji Burmistrza. Końcowo poprosił o zaproszenie na posiedzenie składu orzekającego Kolegium, celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podzieliło ustalenia i stanowisko pierwszego składu orzekającego. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako: "k.p.a.") w ocenie Kolegium nie był zasadny. Skarżący jako jedna ze stron postępowania rozgraniczeniowego brał czynny udział na każdym etapie postępowania i miał możliwość wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Uczestniczył w rozprawie granicznej jako zainteresowany ustaleniem przebiegu granic i podpisał protokół graniczny, w którym strony obecne na rozprawie zgodnie oświadczyły, że wyznaczone i ustalone na gruncie linie graniczne uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń, co do ich przebiegu. Kolegium wskazało, że poprzez fakt, że wniosek J. S. o rozgraniczenie dotyczył ustalenia granicy gruntu wnioskodawcy (dz. [...]) z drogą, niezależnie od treści wniosku zaistniała konieczność rozgraniczenia drogi także z drugiej strony, od strony gruntu będącej współwłasnością Skarżącego (dz. nr [...]), co umożliwiło dokładne określenie granic pasa tej drogi na spornym odcinku i służyć będzie interesowi właścicieli gruntów przyległych do niej (w sytuacji, gdy faktyczny przebieg drogi na gruncie znacząco odbiegał od ewidencyjnego), ale też użytkownikom drogi. W tym leżał interes społeczny, na który powołało się Kolegium w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193. poz. 1287 ze zm.). Skarżący nie kwestionował wówczas tego rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała potrzeba osobistego udziału Skarżącego w prowadzonym przez organ postępowaniu. Posiedzenia Kolegium są niejawne, więc nie jest w nich możliwy udział stron. Nie mogą być też oceniane w tym postępowaniu pozostałe zarzuty dotyczące drugiej części kwestionowanej decyzji Burmistrza C. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] Sąd stwierdził, że nie posiada kompetencji do oceny, czy rozgraniczenie spornych działek zostało przeprowadzone prawidłowo (str. 3), w szczególności czy J. S. miał uprawnienie do żądania rozgraniczenia działki stanowiącej współwłasność skarżącego. Także nie wynika z tego wyroku, że Sąd nie uznał Skarżącego za stronę postępowania rozgraniczeniowego. Sąd wskazał jedynie możliwość uruchomienia procedury wzruszenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej rozgraniczenie, na podstawie której rozliczono koszty postępowania, w związku z kwestionowaniem tych kosztów i w ogóle zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ale nie przesądził jej wyniku. Skarżący zaskarżył powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do wojewódzkiego sądu administracyjnego i na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza C. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] stanowiącej własność Gminy C. z działką nr [...] stanowiąca własność Skarżącego i jego dzieci, ponieważ w powyższej decyzji podkreślone jest, iż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Pana S. co nie jest prawdą. W skardze zadaje również pytanie na jakiej podstawie Pan S. wnioskował o rozgraniczenie gruntów. Jego działka nie graniczy z działką Pana S. Wskazuje, że nie miał też wpływu na postępowanie rozgraniczeniowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływana dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związanym granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest niezasadna, a zaskarżone decyzje są zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które powołuje się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I S.A. 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przechodząc do definicji strony postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2014 r., II S.A./Bk 1204/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu rozgraniczeniowym należy z pewnością odwoływać się do definicji ogólnej strony, ponieważ ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193. poz. 1287 ze zm., dalej powoływana jako: "p.g.k.") nie zawiera samoistnej definicji strony. W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka) (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280). W przedmiotowym stanie faktycznym J. S. pismem z dnia [...] października 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Burmistrza C. o dokonanie rozgraniczenia drogi nr [...] pomiędzy działkami rolnymi nr [...] oraz [...] w obrębie J. P. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Burmistrz C. w związku z ww. wnioskiem postanowił po pierwsze wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granic pomiędzy działkami położonymi w obrębie J. P.: działki oznaczonej nr [...], stanowiącej własność Gminy C. z działką ozn. nr [...], stanowiącą własność Z. M. K., B. K., W. K., E. K. i E. R. oraz nr [...] stanowiących własność Państwa J. i A. H. S. oraz po drugie wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granic pomiędzy działkami położonymi w obrębie J. P.: działki ozn. nr [...] stanowiącej własność Gminy C. z działką ozn. nr [...] i [...] stanowiącą własność Państwa J. i A. H.S.. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Skarżący był właścicielem działki (nr [...]), której dotyczyła procedura rozgraniczeniowa z działką Gminy C. (nr [...]) przez którą przechodzi droga publiczna. Tym bardziej, że jak wskazuje organ przyczyną wszczęcia postępowania w ww. zakresie przedmiotowym był fakt, iż z analizy danych przestrzennych wynikało, że faktyczny przebieg drogi na gruncie znacznie odbiega od ewidencyjnego. Skarżący brał też czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania, w tym uczestniczył w rozprawie granicznej jako zainteresowany ustaleniem przebiegu granic i podpisał protokół graniczny, w którym strony obecne na rozprawie zgodnie oświadczyły, że wyznaczone i ustalone na gruncie linie graniczne uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń co do ich przebiegu. Sąd zgadza się z argumentacją Kolegium, które wskazało, że poprzez fakt, że wniosek J. S. o rozgraniczenie dotyczył ustalenia granicy gruntu wnioskodawcy (dz. [...]) z drogą, niezależnie od treści wniosku zaistniała konieczność rozgraniczenia drogi także z drugiej strony, od strony gruntu będącej współwłasnością Skarżącego (dz. nr [...]), co umożliwiło dokładne określenie granic pasa tej drogi na spornym odcinku i służyło interesowi właścicieli gruntów przyległych do niej (w sytuacji gdy faktyczny przebieg drogi na gruncie znacząco odbiegał od ewidencyjnego), ale też użytkownikom drogi. W tym bowiem leżał interes społeczny, na który powołało się Kolegium w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżący miał niewątpliwie interes prawny jak i faktyczny w zatwierdzeniu granicy, której przebieg uległ faktycznemu przesunięciu. Należy podkreślić, że zarzuty Skarżącego iż postępowanie zostało wszczęte nie na wniosek J. S. mija się z prawdą i zebranym materiałem dowodowym, a także przytaczanym wnioskiem strony. J. S. był uprawniony do wnioskowania o rozgraniczenie gruntów, które jego zdaniem powinny były być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, jednak to organ administracji wydał postanowienie uznając, że prawidłowość tego postępowania uzależniona jest od udziału w nim Skarżącego. Co uczynił w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd odnosząc się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ze skargi Z. K., pragnie zauważyć, że przedmiotem ówczesnego postępowania sądowego były koszty postępowania rozgraniczeniowego, dlatego też Sąd wskazał, że: "(...) Skarżący, kwestionujący zasadność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, powinien dążyć do wzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza C. z [...] sierpnia 2012 r. (poprzez stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) i dopiero skuteczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, będzie mogło stanowić podstawę do innego rozliczenia kosztów przeprowadzonego postępowania." Sąd zatem nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy w cyt. wyroku poinstruował jedynie Skarżącego o dopuszczalności drogi sądowej w zakresie zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności zaskarżonych decyzji, niedopatrzył się również wady skarżonej decyzji, wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. co czyniło skargę niezasadną i przesądziło o jej oddaleniu (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).