II SA/Bk 183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i umorzenia postępowania organu I instancji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2018 roku numer [...] U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23), orzekł o uznaniu z dniem [...] kwietnia 2017r. A. J. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z podjęciem przez Skarżącą w okresie od [...] listopada 2017r. do [...] maja 2018r. prac interwencyjnych utraciła ona status osoby bezrobotnej. W dniu [...] czerwca 2018r. Starosta S. wydał kolejną decyzję nr [...] o uznaniu Skarżącej z dniem [...] czerwca 2018r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pismem z dnia [...] listopada 2018r. Skarżąca zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. z wnioskiem o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. VI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018r., sygn. akt [...] ustalone zostało, że pozostawała ona w stosunku pracy w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2017r. Do wniosku dołączone zostało świadectwo pracy z dnia [...] października 2018r. z W. Sp. z o.o. potwierdzające zatrudnienie Skarżącej w ww. firmie w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2017r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że skoro na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. uzyskała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, to uzyskane świadectwo pracy, daje jej aktualnie możliwość udokumentowania okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...] orzekł o odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2018r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wpłynięciu świadectwa pracy, dokonana została ponowna ocena prawa Skarżącej na dzień rejestracji dokonanej [...] czerwca 2018r., w wyniku której ustalono, że Skarżąca nie spełnia przesłanek wynikających z art. 71 ust. 1 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa do zasiłku w związku z orzeczeniem Sądu Rejonowego w B. VI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018r., sygn. akt [...] ustalającym stosunek pracy świadczonej przez stronę w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2017r. Do odwołania strona załączyła kopię świadectwa pracy i odpis ww. wyroku. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę do rozstrzygnięcia decyzyjnego w niniejszej sprawie stanowiły art. 71 ust. 1, 2 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia, a zdarzeniem prawnym mającym istotne znaczenie w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. Przenosząc powyższą regulację na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy organ ustalił, że Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu [...] czerwca 2018r. i z tym dniem uzyskała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, co zostało orzeczone ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...]. Powyższa okoliczność, zdaniem Wojewody P., stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018r. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem Starosta orzekł w sprawie już rozstrzygniętej i zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku. Wojewoda P. zwrócił jednocześnie uwagę, że skoro organ I instancji orzekł w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2018r. na podstawie analizy okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w dacie [...] czerwca 2018r. czyli od [...] grudnia 2016r. do [...] czerwca 2018r., to zastosowanie w powyższym stanie faktycznym, jako podstawy prawnej przepisów wynikających z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie miało żadnego uzasadnienia. Z tego też względu decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2018r. została uchylona, a przeprowadzone postępowanie organu I instancji umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2018r. orzekającej w tym samym zakresie. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez dowolne podjęcie rozstrzygnięcia i brak rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz art. 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu i niewyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadniając podstawy skargi jej autorka podkreśliła, że organy nie rozpatrzyły meritum sprawy albowiem wniosek o przyznanie prawa do zasiłku nie dotyczył decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2018r., ale decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r., na mocy której przyznano jej status bezrobotnej ale bez prawa do zasiłku. Skarżąca podkreśliła, że dołączony do wniosku z dnia [...] listopada 2018r. wyrok Sądu Rejonowego w B. VI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018r., sygn. akt [...] ustalający, że okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2017r. pozostawała ona w stosunku pracy, stanowi nową okoliczność, która miała wpływ na przyznanie tego zasiłku za okres od [...] kwietnia 2017r. Tymczasem orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie odniosły się po powyższego orzeczenia i nie wskazały powodu, dla którego nie przyznały zaległego świadczenia, powołując się błędnie na decyzję z dnia [...] czerwca 2018r. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Na rozprawie w dniu [...] maja 2019r. pełnomocnik Skarżącej uzupełniająco wskazał, że organy źle zinterpretowały pismo Skarżącej z dnia [...] listopada 2018r., albowiem powinny je potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r., a nie jako nowy wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody P. uchylająca decyzję Starosty S. o odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych i umarzająca postępowanie organu I instancji, jak i sama decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2018r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 k.p.a. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanej decyzji wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu cytowanego art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91, niepubl.). Przy czym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, również po wydaniu decyzji decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo skierowano. W razie wątpliwości organ administracyjny, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. Ustalenie treści żądania przesądza bowiem o sposobie załatwienia sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, niepublikowany). Organ, jak wynika z art. 9 k.p.a., ma przy tym obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sprawie niniejszej orzekające w sprawie organy uznały, że pismo Skarżącej z dnia [...] listopada 2018r. stanowi nowy wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co skutkowało w przypadku organu I instancji wydaniem decyzji o odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2018r., a w przypadku organu II instancji wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umorzeniem postępowania organu I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Analizując zaskarżone rozstrzygnięcia oraz argumentację w nich zawartą podzielić z kolei należy zarzut skargi, iż organy obu instancji źle zinterpretowały treść tego pisma. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek Skarżącej dotyczył zaległego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych, którego wypłaty odmówił organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie Skarżąca powołała się wprost we wniosku z [...] listopada 2018r. wskazując, iż wyrok wydany przez Sąd Rejonowy w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018r., sygn. akt [...] ustalający, że okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2017r. Skarżąca pozostawała w stosunku pracy, stanowi nową okoliczność, która miała wpływ na przyznanie jej zasiłku za okres od [...] kwietnia 2017r. Nie bez znaczenia dla oceny przedmiotowego wniosku, pozostaje również fakt, iż Skarżąca dołączyła do niego świadectwo pracy z dnia [...] października 2018r. potwierdzające jej zatrudnienie w firmie W. Sp. z o.o. w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2017r. w pełnym wymiarze czasu pracy, wyjaśniając, iż dopiero z dniem wydania przez Sąd Rejonowy w B. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku ustalającego zaistniała możliwość udokumentowania przez nią okresu pozostawania w stosunku pracy uprawniającego do przyznania jej prawa zasiłku od [...] kwietnia 2017r. W ocenie Sądu wniosek Skarżącej z dnia [...] listopada 2018r., pomimo, że nie zostało to jednoznacznie wyartykułowane, stanowi ewidentnie żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty s. z dnia [...] kwietnia 2017r. z uwagi na zaistnienie nowych dowodów w sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jeżeli zaś orzekające w sprawie organy miały wątpliwość co do treści tegoż pisma, to zobligowane były zwrócić się do Skarżącej o dokładne wyjaśnienie swego żądania i jednoznaczne sprecyzowanie, czy złożony wniosek jest nowym żądaniem przyznana prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] kwietnia 2017r. Ustalenie treści żądania, jak wskazano już wyżej, przesądza o sposobie załatwienia sprawy, a w konsekwencji o prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji orzekający o odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak i organ II instancji uchylający powyższą decyzję i umarzający postepowanie organu I instancji, bezpodstawnie zakwalifikowały wniosek Skarżącej jako nowy wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, pomimo, że w istocie było to żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., co jednoznacznie potwierdził pełnomocnik Skarżącej na rozprawie w dniu [...] maja 2019r. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozpoznają żądanie Skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.