II SA/Bk 183/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2026 r. nr 408.20/G-3/VI/26 w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 5 lutego 2026 r. nr 408.20/G-3/VI/26, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., od decyzji Burmistrza Sokółki z 9 stycznia 2026 r. nr GR.0.6220.10.2025.AC stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Sokółce, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że ocena stanu faktycznego w powiązaniu z treścią planu miejscowego prowadzi do wniosku o zaistnieniu hipotezy określonej treścią art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), co z kolei prowadzi do powstania obowiązku odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Wskazano, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji odmownej. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, jest bowiem podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2025 r., III OSK 1951/24 i z 7 października 2025 r., III OSK 2140/22). Stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu nie tylko zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, ale wręcz obliguje do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 16 października 2025 r., II SA/Ol 518/25). Odnosząc powyższe do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych Kolegium wskazało, że zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały nr XLIl/319/06 Rady Miejskiej w Sokółce z 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka, ustala się tereny o podstawowym przeznaczeniu pod działalność produkcyjną i składy, oznaczone na rysunku planu symbolem P, w tym: 1) tereny przemysłu i składów oznaczone symbolem 1P, 2) tereny drobnych zakładów wytwórczych oznaczone symbolem 2P, 3) tereny drobnych składów, baz obsługi technicznej i budownictwa - oznaczone symbolem 3P, 4) tereny przerwanej inwestycji (mleczarnia) oznaczone symbolem 4P - z dopuszczeniem lokalizacji na tych terenach także usług i rzemiosła bez konieczności dokonania zmiany planu. Obszar na którym realizowane ma być sporne przedsięwzięcie (tj. działka [...]) znajduje się na terenie oznaczonym jako 2P, tj. tereny drobnych zakładów wytwórczych. Kolegium stwierdziło, że spór między odwołującą się a organem pierwszej instancji stanowiła ocena, czy planowane przedsięwzięcie zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w sprawie należało wyjaśnić, czy zbieranie odpadów można zakwalifikować jako "drobną działalność wytwórczą" (oznaczenie 2P) realizowaną w ramach działalności produkcyjnej i składów (oznaczenie P). Zdaniem Kolegium o ile niewątpliwie "drobną działalność wytwórczą" (drobny zakład wytwórczy) można zakwalifikować jako przyporządkowaną oznaczeniu "P" w planie miejscowym, tj. produkcja, to sama definicja "drobnej działalności wytwórczej" poddawana była wykładni sądowej. NSA stwierdził, że na gruncie regulacji zawartej w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 lit. a ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, użyte pojęcia "wytwarzanie przedmiotów" i "działalność wytwórcza", w ujęciu języka potocznego mają zbliżone znaczenie. Sąd ten podniósł, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.z.p.d. zdefiniował pojęcie "działalność wytwórcza", w ten sposób, że jest to działalność, w wyniku której powstają nowe wyroby, w tym również sprzedaż wyrobów własnej produkcji, prowadzona przez podatnika. Przy czym mając na uwadze postanowienia art. 4 pkt 1, 2, 3 u.z.p.d. trzeba przyjąć, że celem tej definicji było odróżnienie działalności wytwórczej od działalności usługowej, działalności gastronomicznej i działalności usługowej w zakresie handlu. Nie uzasadnia to jednak tezy, że ustawodawca zamierzał czynić wyraźną dystynkcję pomiędzy pojęciami "wytwarzać" i "wytwórczy" zwłaszcza, że w ujęciu słownikowym są to pojęcia o bardzo zbliżonym zakresie znaczeniowym: "wytwarzać", w zakresie istotnym w rozpoznawanej sprawie - to powodować powstanie czegoś produkować, wyrabiać; "wytwórczy" to - wytwarzający, produkujący; produkcyjny" (E. Sobol. Mały Słownik języka Polskiego. Wyd. Naukowe PWN. Warszawa 1995 - wyrok NSA z 8 marca 2016, II FSK 3916/13, pub. CBOSA). Jednocześnie, zdaniem Kolegium, nie powinno budzić wątpliwości, że "drobna" działalność wytwórcza to sektor gospodarki obejmujący niewielkie jednostki produkcyjne (głównie rzemieślników i mikro przedsiębiorców), których proces wytwórczy opiera się na bezpośrednim zaangażowaniu właściciela, ograniczonej skali kapitałowej oraz produkcji dóbr o charakterze użytkowym lub artystycznym. Tego rodzaju działalność realizowana w "zakładach", oznacza zakłady, które produkują towary, ale na niewielką skalę. Dlatego też SKO stwierdziło, że "drobną działalność wytwórczą", a zatem i "drobne zakłady wytwórcze", o których mowa w przedmiotowym planie miejscowym, stanowi działalność, w wyniku której powstają nowe wyroby, w tym również sprzedaż wyrobów własnej produkcji. Nie sposób zatem, zdaniem SKO, przyjąć aby zbieranie odpadów, było działalnością wytwórczą realizowaną w "drobnych zakładach wytwórczych". Nie dość bowiem, że w ramach tej działalności nie powstają wyroby, to trudno tu mówić o własnej drobnej produkcji. Nadto odnosząc powyższe do obowiązującego planu miejscowego SKO wskazało, że przedmiotowy teren działalności produkcyjnej i składów podzielony został na części o rożnych przeznaczeniach, w tym: na jednej części dopuszcza się tereny przemysłu i składów; na drugiej tereny drobnych zakładów wytwórczych; na trzeciej tereny drobnych składów, baz obsługi technicznej i budownictwa; na czwartej zaś tereny przerwanej inwestycji. Niedopuszczalne jest zatem, np. prowadzenie drobnych zakładów wytwórczych na terenie drobnych składów i odwrotnie. Podobnie nie można prowadzić drobnych składów na terenie przemysłu i składów. Tak samo niedopuszczalne jest prowadzenie składów (w tym takich jak przedmiotowy) na terenach przeznaczonych pod drobne zakłady wytwórcze. Zapisy dotyczące terenu "2P" są niejako Iex specialis wobec ogólnego przeznaczenia "P". Każdy z tych terenów (1P, 2P, 3P, 4P) posiada własny reżim planistyczny, co oznacza, że nawet ewentualne sąsiedztwo jednego rodzaju (przeznaczenia) terenu nie daje "automatycznego" prawa do przenoszenia jego funkcji na inny teren (tj. o innym przeznaczeniu). Fakt, że aktualnie na terenie planowanej inwestycji prowadzony jest handel (skład) węgla nie może mieć żadnego znaczenia, albowiem kwestia wykorzystywania nieruchomości zgodnie bądź niezgodnie z planem miejscowym nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Kolegium podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji jest zobligowany ją wydać, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. W analizowanym przypadku, zgromadzony materiał dowodowy nie daje innej możliwości niż uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z § 10 ust. 1 uchwały nr XLll/319/06 Rady Miejskiej w Sokółce, a skoro plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ nie ma innego wyjścia, jak tylko - wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem – wydać decyzję odmowną. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł T. S. i zarzucił naruszenie: 1. art. 80 ust. 2 ustawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie wykonywania uprawnień właścicielskich skarżącego, tj. uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości na przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów; 3. art. 22 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego polegające na zakwestionowaniu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania, sortowania i cięcia odpadów na przedmiotowej działce, mimo że skala, charakter oraz sposób prowadzenia działalności jednoznacznie mieszczą się w ramach przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2P (teren drobnych zakładów wytwórczych), przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 4. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że sortowanie i cięcie odpadów nie są czynnościami wytwórczymi. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ocena zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego wymaga przeprowadzenia stosownej wykładni postanowień planu. W sytuacji, gdy plan odwołuje się do pojęć niedookreślonych, które nie zostały zdefiniowane w przepisach prawa, prawidłowa wykładnia tych pojęć wymaga należytego wyważenia, gdyż plan miejscowy ze swej istoty w sposób władczy kształtuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy, to władztwo planistyczne, nie jest absolutne i nieograniczone. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Oczywiste jest, zdaniem skarżącego, że nie tylko proces stanowienia, ale i stosowanie aktu prawa miejscowego wymaga właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. W dalszej kolejności skarżący wywiódł, że plan miejscowy podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu, konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Ustalając znaczenie normy prawnej, nie można ograniczyć się do wykładni językowej lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego. Konieczne jest więc posłużenie się wykładnią systemową i funkcjonalną. Istotne w tym względzie jest dokonanie analizy kontekstu systemowego aktu prawnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że w sytuacji, gdy - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - plan posługuje się pojęciem nieostrym, to z istoty rzeczy interpretacja tego pojęcia nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontuje się z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji prawnej. Zdaniem skarżącego, jego zamierzenie inwestycyjne spełnia wszelkie przesłanki dopuszczalności realizacji na działce nr [...]. Skarżący podniósł, że w ramach prowadzonej działalności zbierane mają być rożne odpady. Działalność ma polegać na zbieraniu odpadów, sortowaniu, magazynowaniu i cięciu odpadów na mniejsze elementy. Magazynowanie ma odbywać się naprzemiennie. Maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie nie przekroczy 900 Mg, a w okresie roku 5000 Mg. Magazynowanie odpadów ma się odbywać zgodnie z wymaganiami z zakresu ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady. Zgodnie z planem teren działki inwestycyjnej został zakwalifikowany jako teren drobnych zakładów wytwórczych oznaczony symbolem 2P. Przy czym w ust. 2 § 10 planu znajduje się zapis zgodnie z którym: Na terenach, o których mowa w ust. 1 przewiduje się realizację: 1) wszelkich obiektów produkcyjnych i składowych z niezbędnymi towarzyszącymi funkcjami uzupełniającymi; 2) dróg wewnętrznych, placów składowych, urządzeń do rozładunku i przemieszczania, parkingów i garaży, oraz niezbędnych obiektów małej architektury; 3) urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego, ustalenia planu miejscowego określają wnioskowany teren o podstawowym przeznaczeniu pod działalność produkcyjną i składy, w tym uszczegółowione jest, że jest to teren drobnych zakładów wytwórczych oznaczony symbolem 2P. Na tych terenach plan przewiduje realizację wszelkich obiektów produkcyjnych i składowych z niezbędnymi towarzyszącymi funkcjami uzupełniającymi, w tym placami składowymi. Miejscowy plan określa podstawowe przeznaczenie a nie rodzaj inwestycji, jaka ma być na tym terenie zlokalizowana. Zgodnie z przepisami, plan nie może określać rodzaju inwestycji, jakie mogą być lokowane na poszczególnych terenach. Oceny zgodności danej inwestycji dokonuje się na podstawie zgodności danej inwestycji z ustaleniami planu i kwalifikuje się w odniesieniu do przepisów szczególnych. Przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów m.in. złomu metali i zużytych opon, wbrew twierdzeniom organu, jest zgodne z podstawowym przeznaczeniem terenu tj. pod działalność produkcyjną i składy. Co istotne, zdaniem skarżącego, przedmiotowy plan w żaden sposób nie zakazuje wnioskowanego rodzaju inwestycji. Ustalenia planu nie zawierają jakichkolwiek zakazów ani ograniczeń odnoszących się do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów na nieruchomości skarżącego. Jeżeli plan przewiduje na tym terenie funkcje składowe, organ nie może odmówić uzgodnienia inwestycji dla funkcji polegającej na zbieraniu i magazynowaniu odpadów. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi. Brak normatywnego zakazu oznacza brak podstaw do ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ograniczania inwestycji mieszczącej się w granicach funkcji przewidzianych w planie. Nadto, zdaniem skarżącego, twierdzenie SKO jakoby planowana przez niego działalność polegająca na zbieraniu, magazynowaniu, sortowaniu i cięciu odpadów nie mieściła się w kategorii drobnego zakładu wytwórczego (2P), jest całkowicie pozbawiona postaw faktycznych i prawnych. Działalność ta miałaby być prowadzona w znacznie ograniczonej skali. Maksymalna łączna masa odpadów magazynowanych w jednym czasie nie przekraczałaby 900 Mg, a w ciągu roku 5000 Mg – przy zachowaniu wszelkich wymogów ochrony środowiska, bezpieczeństwa przeciwpożarowego i BHP. W ocenie skarżącego skala, charakter oraz sposób prowadzenia działalności jednoosobowej, jednoznacznie mieszczą się w definicji drobnego zakładu wytwórczego, albowiem spełniają kryteria niewielkiej skali i ograniczonej uciążliwości dla otoczenia, przewidziane dla terenów 2P w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, nie można także zgodzić się z twierdzeniem SKO, że inwestycja nie jest zakładem wytwórczym. Wytwarzaniem nowych wyrobów może być także przetwarzanie rzeczy wcześniej zakupionych w tym celu. Poddanie zakupionych towarów jakimś procesom, czynnościom, w wyniku których zmieniają one swoje cechy, właściwości i powstaje wyrób nowy (mający nowe, niewystępujące wcześniej cechy), jest wytwarzaniem towarów. Jest to więc działalność wytwórcza. Wskazano przy tym, że magazynowanie odpadów zdefiniowano w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach jako czasowe ich przechowywanie. Już użycie słowa "przechowywanie" sugeruje przemijalność, czasowość umiejscowienia odpadów w danym miejscu, bowiem potoczne znaczenie tego słowa sugeruje umieszczanie danej rzeczy (przechowywanej) w określonym miejscu przez pewien czas. Przemijający, ograniczony w czasie aspekt magazynowania odpadów został podkreślony przez expressis verbis wskazanie, że ma ono charakter czasowy. Maksymalne okresy przechowywania odpadów w ramach jego magazynowania wyznaczają przepisy art. 25 tej ustawy. Odpady są magazynowane przez niezbędny czas przed przekazaniem ich odpowiednio, zbierającemu, a ostatecznie - przetwarzającemu odpady. Magazynowanie odpadów różni się od ich składowania w szczególności tym, że składowanie ma charakter trwały. Zdaniem skarżącego, nawet już z tego względu decyzja SKO jest wadliwa, albowiem organ dokonał błędnej kwalifikacji stanu faktycznego, utożsamiając magazynowanie odpadów ze składowaniem, pomimo ich odmiennych cech normatywnych oraz funkcji. Skarżący podniósł, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem - przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami (punkt zbierania odpadów). Przeciwne stanowisko oznaczałoby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej (NSA w wyroku z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA w ww. wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem "O". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci. Nie można przy tym wymagać od skarżącego, aby to jego działalność była powiązana z wytwarzaniem odpadów, a więc w istocie sprowadzała się również do działalności produkcyjnej czy usługowej, co wprost przyjmują organy odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji uznając, że funkcja usługowa "zbieranie odpadów" jako samodzielna, nie jest związana z podstawową funkcją terenu. Skarżący stwierdził, że prawnie wadliwe są zarówno ustalenia planu sprzeczne z przepisami prawa, jak i te które powstają w wyniku nadużycia kompetencji gminy, prowadząc do nieuzasadnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej podmiotu prywatnego. Końcowo zaznaczono, że podmiot, który złożył odwołanie jest właścicielem sąsiedniej działki o tym samym oznaczeniu 2P i prowadzi działalność polegającą na wynajmie pomieszczeń budynku sześciu rożnym przedsiębiorcom, w tym działalność wynajmu pokoi gościnnych i działalność gastronomiczną, która wyraźnie nie ma charakteru wytwórczego. Tym samym przyjęto standardy interpretacyjne przepisów, które w sposób nieuzasadniony dyskryminują skarżącego w stosunku do innych podmiotów funkcjonujących na podobnych terenach, co prowadzi do nierównego traktowania przedsiębiorców i arbitralnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej gwarantowanej art. 22 Konstytucji RP. W konsekwencji kryteria stosowane wobec skarżącego są wewnętrznie niespójne i dowodzą nadmiernego, nieuzasadnionego ograniczenia jego uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej zgodnej z przeznaczeniem terenu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja SKO w Białymstoku uchylająca w całości decyzję Burmistrza Sokółki stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Sokółce i odmawiająca wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tą regulacją właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. Zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie niniejszej jako bezsporne należy potraktować następujące okoliczności. Po pierwsze na terenie działki inwestycyjnej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Sokółce obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XLIl/319/06 Rady Miejskiej w Sokółce z 31 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (Dz.Urz. Woj. Podlaskiego z 2006 r., nr 129, poz. 1229). Zgodnie z § 10 ust. 1 planu, ustala się tereny o podstawowym przeznaczeniu pod działalność produkcyjną i składy, oznaczone na rysunku planu symbolem P, w tym: 1) tereny przemysłu i składów oznaczone symbolem 1P, 2) tereny drobnych zakładów wytwórczych oznaczone symbolem 2P, 3) tereny drobnych składów, baz obsługi technicznej i budownictwa - oznaczone symbolem 3P, 4) tereny przerwanej inwestycji (mleczarnia) oznaczone symbolem 4P - z dopuszczeniem lokalizacji na tych terenach także usług i rzemiosła bez konieczności dokonania zmiany planu. Z § 10 ust. 2 planu wynika, że na terenach, o których mowa w ust. 1 przewiduje się realizację: 1) wszelkich obiektów produkcyjnych i składowych z niezbędnymi towarzyszącymi funkcjami uzupełniającymi; 2) dróg wewnętrznych, placów składowych, urządzeń do rozładunku i przemieszczania, parkingów i garaży, oraz niezbędnych obiektów małej architektury; 3) urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Po drugie działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2P – tereny drobnych zakładów wytwórczych. Po trzecie planowane przedsięwzięcie zgodnie z oświadczeniem złożonym przez samego skarżącego w piśmie z 8 grudnia 2025 r. ma polegać na zbieraniu odpadów. Jak wskazał skarżący na tym etapie będą wykonywane jedynie proste czynności sortowania oraz ewentualnego dzielenia większych elementów na mniejsze w celu umożliwienia ich bezpiecznego magazynowania i transportu. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotem planowanej inwestycji jest zbieranie odpadów zdefiniowane w art. 3 pkt 34 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Zastrzeżenie to jest na tyle istotne, że w skardze posłużono się także takimi pojęciami jak gospodarowanie odpadami czy też magazynowanie odpadów. Pojęcia te są odrębnie zdefiniowane w ustawie o odpadach - odpowiednio w art. 3 pkt 2 i pkt 5. Z uwagi na określony przedmiot inwestycji jako zbieranie odpadów ww. regulacje nie mogły mieć w sprawie zastosowania, co tym samym oznacza, że rozważania skargi w tym zakresie nie miały znaczenia w sprawie. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi czy zbieranie odpadów jest zgodne z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Skarżący w tym zakresie w pierwszej kolejności stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej a nie tylko językowej prowadzi do wniosku, że planowana przez niego inwestycja zgodna jest z podstawowym przeznaczeniem terenu, tj. pod działalność produkcyjną i składy. Wnioskowanie to skarżący wywiódł z tego, że w § 10 ust. 2 pkt 1 planu, przewidziano realizację wszelkich obiektów produkcyjnych i składowych. Sąd nie podziela tego stanowiska, gdyż wykładnia § 10 ust. 1 w zw. z ust. 2 tego paragrafu (a więc nie tylko językowa ale i systemowa) nie może prowadzić do wniosku, że na terenie oznaczonym symbolem P można prowadzić wszelką działalność produkcyjną i składową, w tym także zbieranie odpadów. Przepis § 10 ust. 1 planu oprócz określenia podstawowego przeznaczenia terenu pod działalność produkcyjną i składową uszczegóławia jaką działalność produkcyjną i składową można prowadzić na konkretnie wyznaczonym terenie. I tak realizacja przemysłu i składów dopuszczona została na terenie oznaczonym symbolem 1P (pkt 1); drobne zakłady wytwórcze na terenie oznaczonym symbolem 2P (pkt 2); tereny drobnych składów, baz obsługi technicznej i budownictwa na terenie oznaczonym symbolem 3P (pkt 3) a przerwane inwestycje na terenie oznaczonym symbolem 4P (pkt 4). Plan nie posługuje się zatem ogólną kategorią terenów produkcyjnych i składów, lecz wprowadza oznaczenia szczególne. Zdaniem sądu regulacja zawarta w ust. 2 § 10 planu, nie dotyczy przeznaczenia terenu ale sposobu/formy realizacji inwestycji produkcyjnej i składowej. W tym zakresie plan nie wprowadza ograniczeń parametrowych przewidując, że mogą to być wszelkie obiekty produkcyjne i składowe. Teren działki inwestycyjnej na rysunku planu oznaczony jest symbolem 2P (jak już wskazano powyżej jest to okoliczność bezsporna w sprawie niniejszej). W związku z tym dopuszczalna produkcja na tym terenie to drobne zakłady wytwórcze, które mogą przybrać dowolną formę. Na aprobatę nie zasługuje przy tym stanowisko, że inwestycja jest dopuszczalna, gdyż ustalenia planu nie zawierają jakichkolwiek zakazów ani ograniczeń odnoszących się do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów na nieruchomości skarżącego. Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide sprawa II OSK 3214/14), że przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jak wskazał dalej NSA w sprawie II OSK 3214/14, niewątpliwe jest, że przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego. W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. brak jest podstaw do wywodzenia, że w obszarze planowania przestrzennego obowiązuje reguła quae non sunt prohibita, permissa intelleguntur, czyli "co nie jest zabronione, to jest dozwolone". W przedmiotowym planie miejscowym działka inwestycja została przeznaczona pod drobne zakłady wytwórcze i brak zakazu zbierania odpadów na tej działce sam w sobie nie może oznaczać dopuszczalności prowadzenia takiej działalności. W dalszej kolejności w skardze zarzucono, że wadliwie w sprawie przyjęto, że planowana inwestycja nie jest drobnym zakładem wytwórczym. Skarżący wywiódł, że wytwarzaniem nowych wyrobów może być także przetwarzanie rzeczy wcześniej zakupionych w tym celu. Poddanie zakupionych towarów jakimś procesom, czynnościom, w wyniku których zmieniają one swoje cechy, właściwości i powstaje wyrób nowy (mający nowe, niewystępujące wcześniej cechy), jest wytwarzaniem towarów. W ocenie skarżącego czynnościami wytwórczymi są sortowanie i cięcie odpadów. Z kolei skala, charakter oraz sposób prowadzenia działalności jednoosobowej, jednoznacznie świadczą, że będzie to drobny zakład. Sąd również i tego stanowiska nie podziela. W tym zakresie należało odkodować znaczenie pojęcia "drobna działalność wytwórcza". W postanowieniach planu nie zdefiniowano tego pojęcia. Brak jest również definicji tego pojęcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym należało dokonać wykładni tego pojęcia. W ocenie sądu w analizowanym przypadku nie występują przesłanki do odstąpienia od reguł wykładni językowej. Jak wskazał TK w wyroku z 28 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK 2000, Nr 5, poz. 141) w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., I KZP 16/00.). W sprawie niniejszej należy zaakceptować potoczne rozumienie działalności wytwórczej. Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (red. Prof. S. Dubisz, tom 5, Warszawa, s. 380) przez pojęcie "wytwórczość" należy rozumieć działalność ludzką polegająca na wytworzeniu czegoś dla potrzeb człowieka, produkowanie, produkcja. W orzecznictwie rozumienie pojęcia "drobnej wytwórczości" zostało przedstawione między innymi w wyroku NSA z 19 stycznia 2011 r., II OSK 56/2010, w którym przyjęto, że w języku polskim określenie "wytwórczość", czy "wytwórczość produkcyjna" zasadniczo wiąże się z taką działalnością człowieka coś wytwarzającego (wytwórcy), która ma charakter drobnej wytwórczości, małego zakładu produkcyjnego prowadzonego przez wytwórcę, który wytwarza własne wyroby stanowiące już efekt finalny (nie półprodukty), nie mającej charakteru jednostki organizacyjnej prowadzącej zakład produkcyjny, którego efektem są dopiero elementy do dalszej produkcji. Cechą charakterystyczną zakładu wytwórczego jest wytworzenie produktu. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach, zbieranie odpadów to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Zdaniem sądu nie może budzić wątpliwości, że przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów nie sposób uznać za zakład wytwórczy. Z charakteru tego typu działalności nie wynika by powstał w związku z tą działalnością jakikolwiek produkt. O działalności wytwórczej nie mogą świadczyć takie czynności jak sortowanie i cięcie odpadów. Sam skarżący w wyjaśnieniach złożonych w piśmie z 8 grudnia 2025 r. wskazał, że czynności te mają umożliwić bezpieczne magazynowanie i transport odpadów. Czynności te nie mają zatem na celu produkcji/wytworzenia nowego produktu. Wykonywanie czynności technicznych polegających na sortowaniu i cięciu dużych elementów odpadów na mniejsze w celu umożliwienia ich bezpiecznego magazynowania i transportu nie czyni z takiej działalności "działalności wytwórczej". W ocenie sądu stwierdzenie, że planowana inwestycja nie stanowi działalności wytwórczej czyni zbędnym odnoszenie się do skali przedsięwzięcia. Stąd bez znaczenia dla oceny charakteru działalności jako drobnej działalności wytwórczej pozostają takie okoliczności jak prowadzenie działalności jednoosobowej, ograniczonej ilości odpadów, ograniczonej uciążliwość dla otoczenia i tymczasowości magazynowania odpadów, W świetle powyższego należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo ustaliło, że w sprawie niniejszej zachodzi sprzeczność planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednoznacznie ją wykazało. W spawie nie doszło zatem do naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia charakteru prowadzonej działalności polegające na przyjęciu, że sortowanie i cięcie odpadów nie są czynnościami wytwórczymi. Jako niezasadne należy także ocenić zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 1 i 3 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni planu w sposób ograniczający wykonywanie uprawnień właścicielskich skarżącego i prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. W tym zakresie wskazać także należy, że zarówno prawo własności jak i prawo wolności działalności gospodarczej. nie stanowią praw absolutnych. Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszcza art. 22 Konstytucji stanowiąc, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Taką ustawą jest między innymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przyznaje gminie upoważnienie do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności jak i prawa wolności działalności gospodarczej na obszarze objętym planem. W tej sytuacji właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania. W sprawie niniejszej oznacza to tyle, że dopóki na terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczający teren działki inwestycyjnej pod drobne zakłady wytwórcze, to planowana inwestycja polegająca na zbieraniu odpadów nie może być zrealizowana. Bez znaczenia w sprawie niniejszej pozostaje aktualny sposób zagospodarowania działki inwestycyjnej jak również sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 .r, poz. 143 ze zm.). Marta Joanna Czubkowska Elżbieta Trykoszko Marek Leszczyński