II SA/Bk 1876/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Miasta Grajewa na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 października 2025 r. nr AB-III.7840.2.2.2025.SC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Miastu Grajewo uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 (pięćset) złotych. Miasto Grajewo wniosło do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 października 2025 r., nr AB-III.7840.2.2.2025.SC wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nawierzchni i brakującej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w G. Skarga została podpisana przez pełnomocnika strony skarżącej K.S. (autora projektu budowlanego), który dołączył do skargi pełnomocnictwo z 30 lipca 2025 r. udzielone mu przez Burmistrza Miasta Grajewo, upoważniające m.in. do reprezentowania Miasta Grajewo przed sądami w postępowaniach skargowych (k. 6). Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 grudnia 2025 r. wezwano ww. pełnomocnika strony do złożenia do akt pełnomocnictwa (lub jego uwierzytelnionego odpisu) do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, zgodnego z treścią art. 35 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026, poz. 143; dalej: "P.p.s.a."), którego brzmienie (§ 1-3) przytoczono w pkt 4 pouczenia zawartego w wezwaniu (k. 30 verte). Jednocześnie wezwano pełnomocnika do wykazania, że jako pełnomocnik spełnia wymogi art. 35 P.p.s.a. Zakreślono termin 7 dni do wykonania powyższego wezwania, pod rygorem uznania, że strona skarżąca działa bez pośrednictwa pełnomocnika. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi 15 grudnia 2025 r. (k. 44). W piśmie z 17 grudnia 2025 r. pełnomocnik wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Inżynierskie K.S. z siedzibą w P. oraz, że łączy go ze stroną skarżącą umowa z 15 kwietnia 2024 r., której przedmiotem jest opracowanie dokumentacji projektowej. Skarga dotyczy zaś odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla części opracowanej przez niego dokumentacji projektowej. Powołał się na pełnomocnictwo udzielone mu 30 lipca 2025 r. przez Burmistrza Miasta Grajewo dołączone do skargi oraz złożył do akt kopię umowy z 15 kwietnia 2024 r. zawartą między nim a Miastem Grajewo. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 grudnia 2025 r. wezwano przedstawiciela strony skarżącej (tj. Burmistrza Miasta Grajewo) do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przez: jej podpisanie przez Burmistrza Miasta Grajewo oraz złożenie 12 brakujących odpisów skargi. Wezwanie doręczono przedstawicielowi strony skarżącej 2 stycznia 2026 r. (k. 49). Wezwanie to nie zostało wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wedle art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać m.in. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Jak stanowi zaś art. 47 § 1 p.p.s.a do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom. Odpisami mogą być uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej (art. 47 § 2 P.p.s.a.). Wedle art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Ponadto, jak stanowi § 2 ww. przepisu, pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Z kolei wedle § 3 ww. przepisu, osoba prawna lub zarząd spółki partnerskiej świadczący na podstawie odrębnych przepisów pomoc prawną przedsiębiorcy, osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej, mogą udzielić pełnomocnictwa procesowego - w imieniu podmiotu, któremu świadczą pomoc prawną - adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli zostały do tego upoważnione przez ten podmiot. O treści ww. przepisu pouczono pełnomocnika strony skarżącej, który podpisał skargę, w pkt 4 pouczenia zawartego w wezwaniu do złożenia do akt pełnomocnictwa (lub jego uwierzytelnionego odpisu) do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, zgodnego z treścią art. 35 P.p.s.a. oraz do wykazania, że jako pełnomocnik spełnia wymogi art. 35 P.p.s.a. W odpowiedzi, która została złożona w przewidzianym terminie 7 dni, pełnomocnik wyjaśnił, że strona skarżąca udzieliła mu pełnomocnictwa do reprezentowania przed sądami w postępowaniach skargowych, w związku z realizacją umowy zawartej miedzy stroną skarżącą a pełnomocnikiem dnia 15 kwietnia 2024 r. Powyższe okoliczności nie stanowią o spełnieniu przez ww. pełnomocnika wymogów z art. 35 P.p.s.a. Jak bowiem wynika z treści ww. umowy, K.S. nie jest pracownikiem strony skarżącej, lecz prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której zawarł ze stroną skarżącą umowę cywilnoprawną na opracowanie dokumentacji projektowej i przeniesienie autorskich praw majątkowych do niej. Zawiązany na tej podstawie, między stroną skarżącą a K.S. cywilnoprawny stosunek, nie jest stosunkiem pracy, którego wymaga art. 35 § 2 P.p.s.a. Przepis ten jest jednoznaczny w swoim wyrazie, a jego interpretacja w orzecznictwie pozostaje jednolita: pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być ich pracownik, ale zatrudniony na podstawie umowy o pracę (por. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2880/12, czy postanowienie WSA w Łodzi z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 237/22); zleceniobiorca nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 35 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 342/24); wyliczenie osób mogących pełnić funkcję pełnomocnika ma charakter wyczerpujący i może być rozszerzone jedynie w drodze przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 903/18) – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla przy tym, że ustanowienie pełnomocnikiem osoby, która być nim nie może oraz działanie tej osoby w postępowaniu sądowym, powoduje skutek, że strona nie jest należycie reprezentowana, gdyż pełnomocnik strony nie jest należycie umocowany. Dopuszczenie do działania w charakterze pełnomocnika osoby, która nie może być pełnomocnikiem, jest zaś przyczyną nieważności postępowania (vide: art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Pełnomocnik nie wykazał również, aby spełniał pozostałe wymagania z art. 35 §1 P.p.s.a., co oznacza, że nie jest on adwokatem, radcą prawnym, ani także innym skarżącym bądź uczestnikiem postepowania. Jego działania w imieniu strony skarżącej, jako osoby sporządzającej na jej rzecz dokumentacji projektowej na mocy umowy cywilnoprawnej, nie przewidują ponadto przepisy szczególne. W sprawie nie zachodzą ponadto okoliczności z art. 35 § 3 P.p.s.a., ani wymienione w art. 35 § 5-6 P.p.s.a. W konsekwencji zastosowano rygor uznania, że strona skarżąca działa bez pośrednictwa pełnomocnika (wskazany w treści wezwania skierowanego do ww. pełnomocnika) oraz na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 grudnia 2025 r. wezwano przedstawiciela strony skarżącej (tj. Burmistrza Miasta Grajewo) do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przez: jej podpisanie przez Burmistrza Miasta Grajewo oraz złożenie 12 brakujących odpisów skargi. W wezwaniu zawarto stosowne pouczenie, w tym m.in. o treści art. 35 § 1-3, art. art. 46 § 1-4, art. 47 § 1 i art. 83 § 3 P.p.s.a. (k. 47-48). Sąd wskazuje przy tym, że jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunku formalnego, przewodniczący wzywa stronę o jej uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (vide: art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Wezwanie doręczono przedstawicielowi strony skarżącej 2 stycznia 2026 r., co oznacza, że termin uzupełnienia ww. braków formalnych skargi upływał 9 stycznia grudnia 2026 r. Wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi, co oznacza, że braki te nie zostały skutecznie uzupełnione. Na marginesie należy wskazać, że w dniu 2 lutego 2026 r. w sprawie o sygnaturze akt III OPS 2/25 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, zgodnie z którą "Podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu, na podstawie art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), przez jej wezwanie do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa; nieusunięcie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 i w związku z art. 46 § 3 powołanej ustawy". Co prawda w uchwale tej rozważania w znacznej mierze dotyczyły sytuacji nieprzedstawienia, na wezwanie sądu, pełnomocnictwa przez osobę, która spełnia kryteria bycia pełnomocnikiem, jednak NSA wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku osoby, która pełnomocnikiem być nie może – należy wezwać stronę do podpisania skargi, a jeśli to nie nastąpi, skargę odrzucić. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której wezwania skierowano dwa: najpierw do pełnomocnika, później do strony. Mimo wezwań braki skargi nie zostały uzupełnione. Skoro zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych, skargę Miasta Grajewa na decyzję Wojewody Podlaskiego z 10 października 2025 r. wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należało odrzucić, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. w pkt 1 niniejszego postanowienia. W pkt 2 postanowienia orzeczono o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.