II SA/Bk 189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Funkcjonariusz Służby Więziennej T. D. złożył w dniu 30.09.2000 r. do Dyrektora Aresztu Śledczego w O. wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej w związku z prowadzoną przez niego budową domu jednorodzinnego. We wniosku wykazał, iż wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje lokal mieszkalny składający się z 4 izb o powierzchni użytkowej 48 m2 i powierzchni mieszkalnej 30 m2. Dyrektor Aresztu decyzją z dnia [...].11.2000 r. Nr [...] odmówił funkcjonariuszowi przyznania pomocy finansowej stwierdzając: "Wniosku o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie uwzględnia się z powodu braku środków finansowych w tym roku kalendarzowym. Wniosek podlega realizacji w latach następnych na zasadach określonych w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...].09.1997 r." W dwóch następnych latach Dyrektor Aresztu Śledczego w O. wydał wobec T. D. dwie kolejne odmowne decyzje Nr [...] i Nr [...], stwierdzając w nich tak jak poprzednio, iż przyznanie przysługującej funkcjonariuszowi pomocy finansowej nie może być zrealizowane z uwagi na brak środków finansowych, a wniosek będzie realizowany w latach następnych. Ostatnia z tych decyzji, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. Kolejną, czwartą już decyzję odmowną Dyrektor Aresztu Śledczego O. wydał w dniu [...].01.2004 r. W jej uzasadnieniu stwierdził jednak, iż T. D. nie przysługuje pomoc finansowa, bowiem posiada on w miejscu pełnienia służby lokal o przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Przysługują mu cztery normy mieszkalne (dla niego, jego żony i dwójki dzieci), a stosownie do art. 85 ust.2 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz.1761) jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej przysługująca funkcjonariuszowi Służby Więziennej wynosi od 7 do 10 m2. T. D. zajmuje natomiast lokal o powierzchni użytkowej 48,17 m2 i powierzchni mieszkalnej 30,78 m2. Dyrektor Aresztu Śledczego w O. uznał więc, że funkcjonariusz posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w tej sytuacji nie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wniesionego od powyższej decyzji odwołania nie uwzględnił Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., który decyzją z dnia [...].02.2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na decyzję tę T. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku. Podniósł w niej, iż w roku 1999 rozpoczął budowę domu jednorodzinnego w O., posiadając wówczas lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 48,17 m2 i mieszkalnej 30,78 m2. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej złożył więc wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej. Na podstawie § 3 w związku z § l pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 4 poz. 50) wyliczono mu wówczas należną powierzchnię użytkową na 66,4 m2. Skarżący był więc pewien, że taka pomoc finansowa mu się należy. Pewność tę potwierdzały trzy kolejne decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego w O., w których organ uznawał prawo do pomocy finansowej, lecz jej nie przyznawał z uwagi na brak środków finansowych. Prawo do pomocy finansowej potwierdził też Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., który w decyzji z dnia [...].01.2003r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].12.2002 r. Trudno jest więc zrozumieć zdaniem skarżącego ostatnią decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...].01.2004 r., definitywnie odmawiającą przyznania mu pomocy finansowej ze środków finansowych Służby Więziennej. Według T. D. podstawa prawna jej wydania jest taka sama, jak podstawa prawna decyzji z lat 2000-2002. Ponadto nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z lat 2000-2002 tym bardziej, że żadna z nich nie jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu o istnieniu, bądź braku prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego decydują przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Minister Sprawiedliwości delegacją zawartą w art. 90 ust.2 tej ustawy został upoważniony jedynie do określenia wysokości szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty pomocy finansowej i tylko w tym zakresie Minister Sprawiedliwości mógł wydać przepis wykonawczy. Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. nie może pozostawać w sprzeczności z regulacjami ustawy. Z porównania art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art.90 ust. l i art.91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane poprzez wydanie decyzji o przydzieleniu lokalu, a jeśli prawo to nie może być zrealizowane, funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie ekwiwalentne, tj. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Organ podkreślił, iż art. 90 ust. 1 ustawy mówi o pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a więc nie może jej otrzymać funkcjonariusz, który już taki lokal posiada. Stany wykluczające przyznanie lokalu zostały enumeratywnie wyliczone w treści art.91 ust. 1 ustawy i dotyczą między innymi przypadku, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej tj. posiada lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy - jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej od 7do 10 m2. Skoro funkcjonariusz posiada lokal o powierzchni mieszkalnej na jedną osobę uprawnioną w wysokości od 7 do 10m2 lub mieszkanie większe, to w świetle ustawy o Służbie Więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W takim stanie rzeczy nie powstaje prawo tego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a tym samym nie powstaje prawo do świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do tego prawa, tj. prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. zauważył, iż ustawa o Służbie Więziennej w rozdziale 6 regulującym uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy posługuje się jedynie pojęciem powierzchnia mieszkalna. Pojęcie powierzchni użytkowej zawarte jest w cyt. zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. Organ podkreślił, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyrokiem składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10.12.2001 r., sygn. akt. OSA 8/01, zarządzenie jako akt tzw. prawa wewnętrznego nie może normować praw i obowiązków funkcjonariuszy. Wyżej wymieniony akt prawny może mieć jedynie zastosowanie w przypadku, gdy prawo do pomocy finansowej zostało już ustalone zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej. W konsekwencji pojęcie należnej powierzchni użytkowej wynikające z § l pkt 5 powyższego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości może być stosowane tylko na potrzeby przepisu wykonawczego to jest do obliczenia wysokości pomocy finansowej, a nie do ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej, które uregulowane jest w ustawie o Służbie Więziennej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wydanych w 2000, 2001 i 2002 roku decyzji w sprawie pomocy finansowej dla T. D. organ podniósł, iż decyzje wcześniejsze nie są przedmiotem niniejszej skargi. Osnowa tych decyzji była również odmawiająca skarżącemu pomocy finansowej. Wprawdzie w uzasadnieniu tych decyzji zamieszczano błędne uzasadnienie, że wniosek będzie podlegał realizacji w latach następnych, ale to jeszcze nie może przesądzać rozstrzygnięcia merytorycznego następnej decyzji. Decyzje wcześniejsze nie przyznawały skarżącemu pomocy finansowej. Odkładały tylko definitywne rozstrzygnięcie tej sprawy na lata następne. Nie było więc podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji, gdyż nie zaistniała tu żadna z przesłanek art.156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, bowiem wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. W sprawach dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej pomocy finansowej powołane do tego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - §11 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 4 poz. 50). Podejmując w tej sprawie swe rozstrzygnięcia, zarówno Dyrektor Aresztu Śledczego w O. oraz Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. zobowiązani więc byli do przestrzegania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wydane przez te organy decyzje naruszają określony w art.8 kpa obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Wbrew stanowisku Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. nie można w tej sprawie całkowicie dezawuować faktu, iż T. D. trzykrotnie otrzymywał decyzje, z których wynikało, iż przysługuje mu pomoc finansowa, jednak z uwagi na brak środków będzie ona realizowana w latach następnych. Organ przywołując w odpowiedzi na skargę pogląd B.Adamiak (B.Adamiak, J.Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1996 r., s.488) stwierdził, iż konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji. Stąd zdaniem organu wydane wcześniej w tej sprawie decyzje nie przyznawały skarżącemu żadnych uprawnień. W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności tych nie można było jednak całkowicie pominąć. Tym bardziej, iż zmiana stanowiska organu w tej sprawie wynika ze zmiany interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów. Już w pierwszych latach poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej wyrażony został w orzecznictwie NSA pogląd, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią katalog wskazówek, dyrektyw interpretacyjnych, które mogą posłużyć nie tylko przy wykładni przepisów prawa procesowego, lecz także przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 04.06.1982 r., sygn. akt I SA 258/82 - opubl. ONSA 1982/1/54). Należy także przywołać wywiedziony z art. 8 kpa pogląd, iż wszelkie powstałe w sprawie wątpliwości i niejasności należy rozstrzygać na korzyść strony (wyrok NSA z dnia 18.01.1988 r., sygn. akt III SA 964/87). Uwzględniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zaskarżona decyzja, poprzez sposób dokonanej w niej wykładni przepisów art.90 w związku z art.91 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz.1761) oraz przepisów cyt. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r., kłóci się w ocenie Sądu z wspomnianą zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, iż organy oceniając ponownie prawo funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej pominęły treść §1 pkt 5 i § 3 cyt. zarządzenia. Z przepisów tych wynika, iż pomocy finansowej nie przyznaje się wówczas, gdy osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią użytkową. Przez powierzchnię użytkową należy natomiast rozumieć powierzchnię mieszkalną lokalu mieszkalnego ustaloną na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy, z uwzględnieniem górnej granicy normy jednostkowej, pomnożoną przez wskaźnik 1,66. Przepisy te bezpośrednio dotyczą uregulowanej w art.90 ustawy "pomocy finansowej", o którą wnioskował T. D. Opierając się na tych przepisach Dyrektor Aresztu Śledczego w O. uznawał początkowo, iż funkcjonariuszowi przysługuje prawo do mieszkania o powierzchni 66,4 m2 (adnotacja urzędowa na wniosku z dnia 30.09.1999 r.), a co za tym idzie prawo do pomocy finansowej w związku z prowadzoną przez niego budową domu jednorodzinnego. Należy przy tym podkreślić, iż przepis §3 cyt. zarządzenia przywołany został także w podstawie prawnej ostatniej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...].01.2004 r. mimo, iż w jej uzasadnieniu stwierdza się o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych T. D. Przepisami cyt. zarządzenia prawodawca dla potrzeb "prawa do pomocy finansowej" (art.90 ust.1 ustawy) inaczej, niż dla potrzeb "prawa do lokalu mieszkaniowego" (art. 85 ust.1 ustawy) określił wymagane kryteria powierzchniowe. Jeśli nawet przyjąć w drodze wykładni celowościowej, iż oba te "prawa" są ekwiwalentne, nie daje to automatycznie podstawy organom do odmowy zastosowania przywołanych przepisów zarządzenia i w to miejsce odpowiedniego zastosowania przepisu art. 91 ustawy. W swym literalnym brzmieniu przepis ten odnosi się bezpośrednio do "prawa do lokalu mieszkalnego", a nie do "prawa do pomocy finansowej". Należy także dodać, iż w literaturze niejednoznacznie oceniono możliwość odmowy zastosowania przez organy administracyjne przepisów wykonawczych nawet, jeśli wykraczają one poza ramy delegacji ustawowej (zob. E. Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe t. I, Warszawa 2000, s. 63). Nie bez znaczenia jest także fakt, że przepisy cyt. zarządzenia stanowiły w przedmiotowej sprawie źródło uprawnień strony postępowania administracyjnego. Składy orzekające NSA odmawiały natomiast stosowania tzw. aktów prawa wewnętrznego w takim tylko zakresie, w jakim stanowiły one podstawę do ograniczania praw wynikających z ustawy (zob. wyrok z dnia 22.01.1999 r., sygn. akt I SA 853/98, opubl. LEX nr 48963, z dnia 23.08.2001 r., sygn. akt I SA 534/00 opubl. LEX nr 53777, jak też przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10.12.2001 r., sygn. akt OSA 8/01, opubl. ONSA 2002/3/95). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia art.8 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 90 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz.1761) oraz § 1 pkt 5 i §3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 4 poz. 50), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy cyt. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.