II SA/Bk 191/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: "k.p.a.") stwierdzono niedopuszczalność odwołania R. S. od decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wprowadzającej zmianę w części opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu N. w jednostce rejestrowej nr [...] zapisanej na Wspólnotę Gruntową wsi N. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] lipca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wydało decyzję nr [...], w której postanowiono, że grunty o powierzchni około 80 ha stanowią wspólnotę gruntową wsi N. oraz ustalono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz przysługujących im udziałów. Podczas przeprowadzonych w latach 1988-89 prac scaleniowych, ze wspólnoty gruntowej wydzielono udział Skarbu Państwa i sporządzono aktualny wykaz osób uprawnionych we wspólnocie, co z kolei znalazło swój wyraz w prawomocnej decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...]. Na zebraniu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi N. został uchwalony statut Spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej w N., zatwierdzony przez Wójta Gminy M. w dniu [...] grudnia 2013 r. Uchwałą zaś z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ogólnego zebrania członków wspólnoty gruntowej wsi N., potwierdzono wybrany zarząd ww. wspólnoty gruntowej. Następnie na zlecenie Zarządu Wspólnoty Gruntowej wsi N., uprawniony geodeta przeanalizował wszystkie dokumenty dotyczące gospodarstw rolnych osób uprawnionych do udziału w omawianej wspólnocie gruntowej i zgodnie z art. 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, sporządził aktualny wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi N. wraz z wielkością ich udziałów, który to przekazał zarządowi spółki. W dniu [...] marca 2017 r. podczas ogólnego zebrania członków wspólnoty gruntowej wsi N. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie obwieszczenia o publicznym ogłoszeniu "Wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi N." poprzez ogłoszenie na zebraniu wspólnoty, wywieszenie na tablicach ogłoszeń we wsi N. oraz w siedzibie Urzędu Gminy w M. oraz zamieszczeniu informacji o wywieszeniu list w prasie o zasięgu lokalnym i na stronie internetowej Gminy M. W tym stanie rzeczy, w dniu [...] marca 2017 r. Zarząd Spółki do zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi N. wystosował pismo do Starosty S. o wprowadzenie stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dołączonego zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych i ich udziałów, zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Starosta S. decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w części opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu N., w jednostce rejestrowej nr 9 zapisanej na Wspólnotę Gruntową wsi N. polegającej na wykreśleniu dotychczas figurujących osób uprawnionych do udziału w ww. wspólnocie oraz wielkości ich udziałów oraz wpisaniu zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych do udziału w ww. wspólnocie gruntowej oraz wielkości ich udziałów - zgodnie z aktualnym wykazem stanowiącym załącznik do decyzji. Od przedmiotowej decyzji odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł R. S. (dalej powoływany jako: "skarżący"), zarzucając jej próbę legalizacji listy, która została opracowana bez dochowania należytej staranności i z naruszeniem obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącego, Geodeta Powiatowy wydając ww. decyzję nie dochował należytej staranności, nie sprawdził decyzji "[...]" oraz złamał ustawę z dnia 19 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przy procedurze pozbawienia jego rodziców udziałów we wspólnocie. Dokonując wstępnej oceny wniesionego odwołania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że zaskarżona nim decyzja nie może być przedmiotem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania skarżącego. Stosownie bowiem do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowy. W pierwszym przypadku dotyczy to sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuacji wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji. W drugim zaś obejmuje przypadki wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a. W ocenie organu w konkretnej sprawie zaistniał ten drugi przypadek. Skarżący nie posiada bowiem legitymacji do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty S., albowiem nie jest on stroną tego postepowania. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych: "nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów". Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji "zarząd spółki" i to zarządowi spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową przysługują prawa strony. Oznacza to, że innym osobom nie przysługują prawa strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości będących własnością wspólnoty gruntowej. Reasumując organ uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, bowiem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości rozpatrzenia środka zaskarżenia (odwołania), wniesionego przez osobę nie będącą stroną postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w szczególności interpretacją zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego przez organ, skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu. Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki o powierzchni 0,27 ha, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B.I Wydział Cywilny z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...]. Decyzją nr [...] jego rodzice przekazali gospodarstwo rolne za świadczenie emerytalne. Pozbawienie go zatem statusu strony w rozpatrywanej sprawie stoi w sprzeczności z prawem o własności prywatnej wynikającym z Konstytucji RP, jak również z treścią pisma Starostwa Powiatowego w S. nr [...], w którym stwierdzono, że przywraca się spadkobiercom prawo do udziałów we wspólnocie w wysokości 43/4767 i informuje o zmianach w ewidencji gruntów i obiektów obrębu N. gmina M.. Skarżący podkreślił, że w decyzji o przekazaniu gospodarstwa za świadczenia emerytalne precyzyjnie określono części gospodarstwa przekazane na rzecz Skarbu Państwa. Działka nr [...] oraz udziały we Wspólnocie Gruntowej Wsi N. w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. nadal pozostały własnością jego rodziców. Co więcej przez dziesięć lat ani Wójt Gminy M. ani ZUS nie informowały o żadnych zmianach w umowie, wysyłano nakazy podatkowe na rzecz ww. wspólnoty, które były opłacane terminowo, a rodzice korzystali ze wspólnoty. Pozbawienie udziałów we wspólnocie było faktycznie zerwaniem umowy o świadczeniach emerytalnych. W trakcie prac scaleniowych w latach 1988-1989, udziały jego rodziców zostały bezprawnie przekazane na rzecz Skarbu Państwa, następnie do SKR-u, a po jego upadku zostały sprzedane, chociaż prawnie były integralną częścią działki nr [...]. W tych uwarunkowaniach decyzja z dnia [...] września 2017 r. jest ewidentnym legalizowaniem listy udziałowców ww. wspólnoty opracowanej przez Geodetę Powiatowego bez dochowania należytej staranności i z rażącym naruszeniem prawa, o czym już wielokrotnie informował organy administracji państwowej. Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że po interwencji w 2012 przywrócono spadkobiercom udziały we wspólnocie, natomiast aktualnie interpretując te same przepisy Starosta Powiatowy w S. po analizie prawnej dokumentów dokonanej przez geodetę, zmienia zdanie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego od decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w części opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu N., w jednostce rejestrowej nr 9 zapisanej na Wspólnotę Gruntową wsi N., polegającej na wykreśleniu dotychczas figurujących osób uprawnionych do udziału w ww. wspólnocie oraz wielkości ich udziałów oraz wpisaniu zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych oraz wielkości ich udziałów, zgodnie ze sporządzonym aktualnym wykazem, stanowiącym załącznik do decyzji. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Wedle tego przepisu: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów materialnych dotyczących sprawy zakończonej opisaną na wstępie decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. sytuacją wniesienia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zakończone decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2017 r., zostało zainicjowane wnioskiem Zarządu Spółki do zagospodarowania Wspólnoty wsi N. o wprowadzenie stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dołączonej zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych i ich udziałów, złożonym zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U z 2015 r., poz. 985). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Spółka ma osobowość prawną (art. 15 ust. 1 ww. ustawy). Swoje stanowisko co do zagospodarowania wspólnoty udziałowiec może więc wyrażać jedynie w pracach organów spółki, także wyłącznie spółka reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz. Podkreślić również należy, że spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową nie jest podmiotem oderwanym od członków wspólnoty gruntowej, lecz pełni wobec niej rolę służebną, mając na celu dobro wszystkich udziałowców. Utworzona w oparciu o przepisy ustawy spółka ma bowiem za zadanie zapewnienie racjonalnego sposobu korzystania z gruntów wspólnoty przez udziałowców. Wskazany zaś przepis art. 18 ust. 2 ww. ustawy, jak słusznie podniósł organ odwoławczy jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że "nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki." W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że to zarządowi spółki - powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową - przysługują prawa strony. W konsekwencji przyjąć należy, że inne podmioty nie mają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości będącą własnością wspólnoty gruntowej. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Odnosząc się natomiast do kwestii zarzutów skargi przypomnieć należy, że rozpoznawana przez Sąd skarga dotyczyła postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kpa. Z twego też powodu zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. nie mogły podlegać ocenie Sądu. Jedynie już marginalnie wskazać należy, że wszelkie spory dotyczące stwierdzenia nabycia prawa do nieruchomości podlegają właściwości sądu powszechnego. Stąd też ani organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków, ani też sąd administracyjny nie są władne rozstrzygać sporów w powyższym zakresie. A zatem, to do sądu powszechnego należy zwrócić się z ewentualnym powództwem o ustalenie prawa do posiadania udziału we wspólnocie gruntowej. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.