II SA/Bk 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lipca 2008 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] października 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu D. Sz.-S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] na podstawie której ustalono F. M. opłatę w kwocie 8.732,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geod. [...] i [...] położonych w K., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania gminy J. K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 12 kwietnia 2004 r. F. M. sprzedała S. i Cz. P. aktem notarialnym nr Rep. [...] dwie nieruchomości niezabudowane o nr geod. [...] i [...] położone w K. Gm. J. K.. Organ I instancji stwierdził, że na skutek uchwalenia przez Radę Gminy J. K. w dniu 9 września 2002r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy jednorodzinnej na części obszarów wsi K. (rejon ul. M. i B.) w gminie J. K. wartość przedmiotowych nieruchomości wzrosła o 29.107,00 zł. W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. nr 80, poz. 717) Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Wójt Gminy J. K. ustalił opłatę w kwocie 8.732,10 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ustalona opłata stanowi 30% wzrostu wartości działki, a wzrost wartości działki określił rzeczoznawca majątkowy. Operat szacunkowy oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy, w ocenie organu, zawierają wszystkie informacje niezbędne przy wykonaniu wyceny nieruchomości zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Sam operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności i odpowiada ustawowym kryterium. Przesłanki wyceny nieruchomości zostały bowiem wykazane w operacie sposób przejrzysty, logiczny i mający odniesienie do lokalnego rynku obrotu nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła F. M., żądając zmiany decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że wartość nieruchomości wzrosła dzięki poczynionym przez nią nakładom na wyrównanie poziomu drogi i stabilizację gruntów. Zarzuciła, że wcześniej nikt jej nie poinformował, że sprzedaż gruntów których przeznaczenie zmieniło się na skutek zmiany planu miejscowego, spowoduje konieczność poniesienia dodatkowych kosztów. Ponadto wskazała, że jest osobą schorowaną i pobiera niską emeryturę w wysokości 700 zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. i zważył co następuje: W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania ustalono, na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości sprzedanych po uchwaleniu tego planu przez F. M. Zaistniały zatem przesłanki do ustalenia i pobrania opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł przy tym, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie podważają zasadności pobrania opłaty i wskazał, że nie neguje tego, że na skutek nakładów poniesionych przez F. M. mogła wzrosnąć wartość przedmiotowej nieruchomości, jednakże jest to okoliczność obojętna dla oceny kwestionowanej decyzji. Podstawą dla ustalenia opłaty jest bowiem wzrost wartości nieruchomości będący wyłącznie następstwem uchwalenia planu miejscowego. Inne czynniki mogące powodować wzrost wartości nieruchomości nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie. Nadto organ podniósł, że właściwy organ administracji publicznej nie ma obowiązku informowania właścicieli nieruchomości, dla których został uchwalony plan miejscowy o obowiązku wnoszenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Organ zaznaczył również, że przesłanką do odstąpienia od ustalenia opłaty nie może być trudna sytuacja zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Przepisy ustawy wprowadzają bowiem nakaz ustalenia takiej opłaty, w każdym przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 ustawy i nie przewidują żadnej możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, w tym także z powodów zdrowotnych, czy trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Końcowo organ podał, że również w sposób prawidłowy została ustalona wysokość opłaty, tj. w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Uchwalona stawka 30% przez Radę Gminy J. K., nie przekracza górnej granicy stawki określonej w art. 36 ust. 3 zd. 2 oraz w art. 36 ust. 4 zd. 3 ustawy. F. M. wywiodła od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż wójt może pobrać jednorazową opłatę tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, będącej skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. W przedmiotowej sprawie uchwalenie planu było jedną z wielu przyczyn wzrostu wartości nieruchomości i to najmniej istotną. Główną przyczyną wzrostu wartości nieruchomości były poniesione przez skarżącą znaczne nakłady m.in. na wyrównanie poziomu działki z drogą. Wartość nieruchomości wzrosła również na skutek wybudowania drogi na gruncie przekazanym przez skarżącą gminie na podstawie darowizny. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując generalnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, że wysokość ustalonej opłaty jest pochodną wzrostu wartości nieruchomości, będącego skutkiem tylko i wyłącznie uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił jedynie wzrost wartość nieruchomości spowodowany uchwaleniem panu miejscowego. Zmiana wartości nieruchomości, będąca skutkiem innych zdarzeń, nie była uwzględniona w procesie wyceny i nie miała wpływu na wysokość ustalonej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7,8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. regulujących wyjaśnienie podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia i naruszenie to mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynika sprawy, dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatelki do organów państwa oraz świadomość prawną obywateli (art. 8 Kpa). Obowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa.). W postępowaniu przeprowadzonym w niniejszej sprawie zasady te nie zostały w pełni zachowane. Wątpliwości budzi w szczególności ustosunkowanie się organów co do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą co do wyceny sprzedanych działek, gdy chodzi o ich wartość sprzed zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca w wielu pismach podnosi, iż wartość działek wzrosła przede wszystkim dzięki nakładom ponoszonym przez nią na wyrównanie poziomu działek do powstałej drogi. Wartość sprzedanych nieruchomości wzrosła również – zdaniem Skarżącej – na skutek wybudowania drogi na gruncie przekazanym przez Skarżącą gminie na podstawie darowizny. Zdaniem Skarżącej, uchwalenie planu było tylko jedną z wielu przyczyn wzrostu wartości nieruchomości i to najmniej istotną. Organy nie podjęły jednak żadnych kroków mających na celu wyjaśnienie, kiedy i w jakiej wysokości nakłady zostały poczynione oraz czy mogły mieć wpływ na wzrost wartości sprzedanych nieruchomości. O tym, że pomiędzy Gminą J. K. a skarżącą dochodziło do nietypowej wymiany świadczeń, świadczy treść aktu notarialnego z dnia [...] września 2001 roku Rep. [...], w którym Skarżąca (i jej mąż A. M.) zawarli z Gminą J. K. umowę sprzedaży działki nr [...] o pow. 0,1299 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,0072 ha, w celu urządzenia drogi publicznej za cenę 21.700zł. Strony uzgodniły, że Gmina J. K. w celu wykonania zobowiązania zapłaty ceny wykona inne świadczenia polegające na pokryciu kosztów podziału geodezyjnego działki nr [...] (kwota 2450 zł), zwolnieniu sprzedających z opłat z tytułu budowy sieci wodociągowej (kwota 6000 zł), zwolnienia z opłat z tytułu budowy sieci sanitarnej i burzowej (kwota 10800 zł) oraz kosztu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości (kwota 2450 zł). Termin wykonania świadczenia zamiennego został określany przez Strony następująco: koszty podziału geodezyjnego zostały już przez Gminę uiszczone, natomiast budowa sieci wodociągowej kanalizacji sanitarnej i burzowej oraz zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości nastąpi w terminie do dnia 31 grudnia 2003 roku (§ 3 aktu notarialnego). Warto zwrócić uwagę, iż termin rozliczeń między stronami umowy (31 grudnia 2003 r.) wykroczył poza termin wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy (23 listopada 2002 r.), którego postanowienia zmieniły przeznaczenie działek na tereny zabudowy jednorodzinnej, a które były przedmiotem sprzedaży w dniu 12 kwietnia 2006 r. Znamienne jest przecież powtarzające się twierdzenie skarżącej, że grunt oddany pod budowę drogi został oddany nieodpłatnie. Jeśli nadto w okresie od zawarcia aktu notarialnego z Gminą (13.09.2001 r.) do daty sprzedaży działek państwu S. i Cz. P. (12.04.2006 r.) Skarżąca poczyniła – jak twierdzi – nakłady podnoszące wartość nieruchomości, to wyjaśnienie kwestii daty i wielkości poczynionych nakładów może mieć istotne znaczenie dla wymierzenia opłaty planistycznej. Wszak w piśmie z 30.08.2007 r. Skarżąca prosi o dokonanie nowej wyceny ziemi z uwzględnieniem poniesionych przez nią kosztów. Zdaniem Skarżącej z pobieżnych analiz kosztów wynika, że jeszcze ze strony Gminy należy się jej rekompensata. W odpowiedzi na powyższe uwagi Skarżącej organ I instancji wydaje dnia [...].10.2007 r. decyzję w sprawie ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 8.732,10 zł. W uzasadnieniu, po przytoczeniu tych uwag, organ stwierdza: "Wniesione przez stronę postępowania uwagi i zastrzeżenia zostały szczegółowo rozpatrzone". W dalszej części uzasadnienia nie ma jednak śladu tego "szczegółowego rozpatrzenia". Uwagi Skarżącej nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, albowiem operat został sporządzony i złożony w lipcu 2007 r., a w aktach sprawy nie ma żadnych materiałów, które świadczyłyby o tym, iż rzeczoznawca był konsultowany później po zgłoszeniu zarzutów przez Skarżącą. Do uwag Skarżącej nie ustosunkował się również organ wydający decyzję – Wójt Gminy J. K., który jako strona umowy zawartej ze Skarżącą był kompetentny do wyjaśnienia wzajemnych rozliczeń oraz wyjaśnienia wielkości poczynionych przez Skarżącą nakładów. Organ ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, że "przedmiotowy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy zawierają wszystkie informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości zgodnie z ...§ 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego... Zdaniem tut. organu, operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z zasadą szczególnej staranności i odpowiada ustawowym kryterium". Trudno uznać, aby organ I instancji rozpoznając sprawę kierował się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego określanymi w przepisach art. 7 oraz 8 Kpa., a treść uzasadnienia odpowiadała wymogom art. 117 § 3 Kpa. Zarzuty podnoszone przez Skarżącą zostały konsekwentnie zamieszczane w jej odwołaniu od decyzji I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło Skarżącą (pismo z 18.12.2007 r.), iż odwołanie zostanie rozpatrzone po terminie przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Pomimo skomplikowanego charakteru sprawy, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie uznał za potrzebne i zasadne zapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, do czego obliguje zasada określana przepisem art. 10 § 1 Kpa. Nie odnotowano również w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od tej zasady, do czego obliguje art. 10 § 3 Kpa. W wyroku z dnia 1 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2289/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił tezę wskazującą na standardy wymagań w postępowaniu administracyjnym: "Prawidłowo działający organ odwoławczy winien rozpatrzeć podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wadliwości określenia przez rzeczoznawcę wartości spornej działki sprzed zmiany planu miejscowego i ocenić, czy jest w stanie samodzielnie, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, dokonać oceny ich trafności, czy też zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy sporządzającego operat o przedstawienie w tym zakresie stanowiska (w trybie wskazanym w art. 136 Kpa.). Dopiero zatem po dokonaniu niezbędnych ustaleń (samodzielnie lub na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy) organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów Skarżących czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.)" (LEX nr 338291). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to, w szczególności naruszenie zasad wyrażanych w przepisach art. 7, 8 oraz 10 § 1 K.p.a., mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku ( art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy ( art. 250 w zw. z art. 210§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).